L'administration de l'Etat est-elle une et indivisible ?

StÃ©phanie F.

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L'administration de l'Etat est-elle une et indivisible ?

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L'unité et l'indivisibilité de l'administration de l'Etat est une transposition du principe d'indivisibilité de la République reconnu à l'article 1er de la Constitution. Il faut cependant distinguer ces 2 termes. Alors que la République une et indivisible renvoie à la quasi-uniformité des collectivités territoriales dans leurs structures et leurs compétences, l'administration de l'Etat une et indivisible renvoie à un centre décisionnel unique et hiérarchisé au sein de la même personne morale.
Ces 2 notions ont cependant en commun d'affronter aujourd'hui une forme de fragilisation de leur nature unitaire et indivisible, au profit d'un mouvement de décentralisation d'une part, et d'un processus de déconcentration – démembrement d'autre part. Mais il ne faut pas confondre ces 2 tendances. Alors que la déconcentration se réfère à la décentralisation de la décision étatique, adoptée localement mais toujours par l'Etat, la décentralisation consiste à transférer des compétences étatiques à des collectivités infra-étatiques qui ont une personnalité juridique distincte de l'Etat.
Il convient dès lors, sur la base de ce constat, de déterminer, dans le cas précis de l'administration de l'Etat, si celle-ci demeure aujourd'hui une administration une et indivisible.
On verra que l'unité et l'indivisibilité de l'administration de l'Etat découlent de la tradition centralisatrice française, puis on analysera les mouvements de déconcentration et de démembrement qui bouleversent cette vision classique.

Sommaire

L'administration de l'Etat est une et indivisible, tant au niveau de sa structure qu'au plan de son organisation, ce qui constitue le résultat d'un long processus historique
1. L'unité et l'indivisibilité de l'administration de l'Etat est le résultat d'un processus historique fondé sur une tradition juridique centralisatrice
2. Les principes d'unité et d'indivisibilité qui fondent la structure et l'organisation de l'administration étatique renvoient à l'idée d'une homogénéité et d'une hiérarchie très stricte entre les différents niveaux de compétence
L'administration de l'Etat une et indivisible semble cependant aujourd'hui remise en question, notamment en raison de ses pesanteurs et rigidités, par un double phénomène de démembrement et de déconcentration avec lequel il s'agit de trouver un juste équilibre
1. Le démembrement et la déconcentration de l'administration de l'Etat pallient les limites de son unité et de son indivisibilité tout en contrevenant à celles-ci, au nom de la prise en compte des impératifs d'une gestion publique et d'une société modernes
2. Le principal défi pour l'administration de l'Etat réside donc dans une conciliation optimale entre la préservation de son unité et de son indivisibilité et la nécessité de gérer avec davantage de souplesse des affaires publiques de plus en plus complexes

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Extraits

[...] Les évolutions récentes témoignent par ailleurs d'une tendance à la promotion de l'administration une et indivisible. Les progrès de l'informatique permettent de mettre directement en contact les administrations centrales et les citoyens. En outre, la modernisation de la gestion publique renforce les contrôles de l'administration centrale par le recours à des indicateurs et tableaux de bord. La mise en place de la Lolf accentue cette tendance. ( L'administration de l'Etat tente de concilier sa nature une et indivisible avec son nécessaire démembrement Les AAI sont indépendantes, mais ne disposent pas de la personnalité morale et demeurent, au niveau des moyens, rattachées à une administration centrale. [...]

[...] Le PR et les PM se situent au sommet de l'édifice administratif, en vertu des articles et 21 de la Constitution. On parle de bicéphalisme administratif. Le PM exerce le pouvoir réglementaire et de nomination, sous réserve des attributions présidentielles. Son gouvernement dispose de l'administration. L'unité et l'indivisibilité impliquent également la mise en place de services territoriaux, déclinaison au plan local des administrations centrales. Le Préfet doit alors faire en sorte, d'après le député Chaptal, que la chaîne d'exécution descende sans interruption du ministre à l'administré, et transmette la loi et les ordres du Gouvernement jusqu'aux dernières ramifications, avec la rapidité du fluide électrique. [...]

[...] Dans un avis de 1985, le CE consacre cette nouvelle catégorie de personne publique sui generis. Cette existence d'institutions non qualifiées d'AAI ou d'EP contribue à renforcer l'effritement : ainsi, la Banque de France n'est pas un EP mais revêt une nature particulière selon le CE. Enfin, les comités consultatifs ou de sage, ad hoc ou permanents, auxquels l'administration fait appel en vue de l'éclairer, se multiplient. On dénombre près de 5000 comités au niveau central, provoquant une dilution des responsabilités. [...]

[...] Fondées sur un principe de spécialité, les AAI disposent de pouvoirs très variables, réglementaires, voire de sanction dans certains cas. Les AAI ne sont ni placées sous l'autorité hiérarchique d'un ministre, ni soumises à un pouvoir de tutelle. Elles sont en dehors de la sphère administrative classique. Ce statut consacre la divisibilité de l'administration étatique puisque celle-ci n'a plus le monopole de la décision dans les domaines gérés par les AAI. Celles-ci n'ont cependant pas la personnalité morale, même si l'exception de l'AMF pourrait inaugurer une nouvelle forme d'AAI. Contrairement aux AAI, les EP disposent de la personnalité morale. [...]

[...] Bibliographie - C. Guettier, Institutions administratives, Dalloz - P. Jan, Institutions administratives, Litec - J. Morand-Deviller, Cours de droit administratif, Montchrestien - J. [...]

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