Les opérateurs de l'État

Anthony B.

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Les opérateurs de l'État

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Thèmes abordés

Opérateurs de l'État, débudgétisation, LOLF Loi Organique relative aux Lois de Finances, IGF Inspection Générale des Finances, maîtrise des finances publiques, politiques publiques, dépenses publiques, ODAC Organismes Divers d'Administration Centrale, article 27 de la LOLF, activité de service public, PLF Projet de Loi de Finances, RBOP Responsable de Budget Opérationnel de Programme, PAP Projet Annuel de Performance

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Résumé du document

Dans les années 1990, les opérations de « débudgétisation » ont consisté à faire porter à des structures distinctes de l'État (établissements publics notamment) une partie de la dette ou des dépenses qui incombent normalement à la puissance publique.
Ceci a mené à une véritable « agencisation » de l'État, critiquée par l'IGF en 2012, qui dénombrait alors 1244 entités distinctes de l'État. Dans un contexte de maîtrise globale des finances publiques, ce phénomène aux effets purement optiques connaît des limites. Désormais, la politique budgétaire doit être comprise de manière consolidée pour l'ensemble des administrations publiques sous la responsabilité de l'État. En particulier, les organismes concourant à la mise en oeuvre de politiques publiques et majoritairement financées par l'État sont donc tenus de respecter la trajectoire des finances publiques, au même titre que l'État.

Sommaire

Au regard des enjeux dont ils sont porteurs, les opérateurs de l'État ont été intégrés à la démarche de performance et de maîtrise des dépenses publiques
1. La mise en oeuvre de la LOLF a conduit à inclure progressivement les opérateurs dans la démarche de performance et de maîtrise des dépenses
2. Le périmètre budgétaire des opérateurs couvre plus de 15% de celui de l'État et constitue de ce fait un enjeu majeur de maîtrise des dépenses publiques
Constituant un point de fuite dans le dispositif de rationalisation des dépenses publiques, le pilotage des opérateurs de l'État doit être davantage renforcé
1. Insuffisamment maîtrisées, les dépenses des opérateurs de l'État ont fait l'objet d'une inclusion progressive dans le champ budgétaire et comptable
2. La contrainte financière impose de sécuriser la mise en oeuvre de ces mesures et de les accompagner de nouveaux axes de réflexion

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Extraits

[...] Quant aux plafonds, ils ont été fixés en pratique à un niveau peu ambitieux. Au-delà, les opérateurs sont rarement associés à la procédure budgétaire qui aboutit à la détermination des crédits, du plafond d'autorisation d'emplois et de la stratégie. Symétriquement, en exécution, les RBOP (Responsable de Budget Opérationnel de Programme) n'ont souvent qu'une maîtrise limitée du pilotage des opérateurs rattachés. On trouve des situations très variées d'opérateurs jouant des désaccords entre ses tutelles, d'opérateurs plus puissants que la tutelle et en lien direct avec le Cabinet ou de tutelles n'ayant plus aucune prise sur l'opérateur car dépourvu de véritables leviers. [...]

[...] Le bilan de l'État, qui retrace les comptes des opérateurs via un compte dit de participations. Malgré cette proximité, des coûts supplémentaires apparaissent et tiennent à des coûts de tutelle, estimés à agents de l'État par l'IGF en 2012 en estimation base, des coûts de mutualisation et des augmentations de moyens due à un encadrement moins strict que pour l'État. Par ailleurs, ils rigidifient l'effort de redressement des comptes publics, des économies étant plus difficiles à obtenir dans de petits opérateurs. [...]

[...] Désormais, la politique budgétaire doit être comprise de manière consolidée pour l'ensemble des administrations publiques sous la responsabilité de l'État. En particulier, les organismes concourant à la mise en œuvre de politiques publiques et majoritairement financés par l'État sont donc tenus de respecter la trajectoire des finances publiques, au même titre que l'État. Ces « opérateurs » se retrouvent ainsi au cœur d'un double enjeu de politiques et de dépenses publiques : - parvenir à une vision consolidée des moyens consacrés par l'État à ses politiques publiques ; - et maîtriser ces dernières au regard des résultats obtenus et des moyens déployés. [...]

[...] Ceci permet d'avoir une approche globale des fonds de roulement des opérateurs que l'IGF proposait de réduire en 2012. En matière comptable, elle préconise une simple combinaison, indépendamment des liens de participation ou des relations de contrôle entre eux. Les règles appliquées aux administrations de l'État en matière immobilière tardent à être totalement transposées alors qu'elles pourraient être alignées. Cet objectif pourra utilement figurer dans les schémas immobiliers propres aux opérateurs, avec une association plus grande des administrations de tutelle, comme demandé par le PM dans sa circulaire de septembre 2016. [...]

[...] Enfin, le « jaune » - consolidé par la LPFP - compare désormais les données relatives aux crédits budgétaires et aux plafonds d'emplois, fournissant une information sur l'exécution du budget par les opérateurs et une vision pluriannuelle de leurs actions. La contrainte financière impose de sécuriser la mise en œuvre de ces mesures et de les accompagner de nouvelles réflexions Le bilan des mesures déjà prises reste en partie insuffisant et se heurte parfois à des limites institutionnelles systémiques Malgré le renforcement de la tutelle, seulement 46% des opérateurs disposent actuellement d'un contrat de performance pour 2017. L'effort de maîtrise des emplois est peu contraignant comme l'a montré la Cour dans son rapport sur le budget 2014. [...]

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