Le troisième pilier de l'Union européenne et ses spécificités institutionnelles vis-à-vis du pilier communautaire

Résumé du document

A l'image de la construction européenne, la question de l'européanisation de la Justice et des Affaires intérieures (la police), qu'elle soit aujourd'hui de nature intergouvernementale ou communautaire, est le fruit d'un long processus.
Entre le Traité européen instituant la Communauté du Charbon et de l'acier (CECA, 1954) et l'Acte unique (1986), une certaine forme de coopération pragmatique entre Etats membres est initiée en marge des traités. Il s'agit de répondre aux préoccupations relatives à la Justice et aux Affaires intérieures tout en respectant le principe de souveraineté des Etats membres. En 1970 apparaît, par exemple, une coopération en matière de terrorisme. En 1975, le groupe T.R.E.V.I (Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme, Violence Internationale) est créé afin que les chefs de police collaborent.
De l'acte unique (en vigueur le 1er juillet 1987) à l'application des accords de Schengen (mis en oeuvre en 1990), la coopération s'organise autour d'un cadre intergouvernemental en raison de la volonté de mettre en place une « coopération politique européenne » (CPE). Le groupe TREVI se voit remplacer par une véritable institution: Europol.
Le Traité de Maastricht (1992) institutionnalise la coopération concernant la Justice et les Affaires intérieures. En effet, ce traité structure ce qu'on appelle désormais l' « Union européenne » en trois piliers. Ces piliers n'ont ni la même importance ni le même contenu.
Le premier pilier concerne les Communautés européennes. Aussi est-il dénommé « pilier communautaire ». C'est un pilier supranational relatif aux politiques intégrées (à titre d'illustrations, la politique agricole commune, l'union douanière, ou encore, le marché intérieur).
Le premier pilier emploie les techniques classiques du droit communautaire, id est la supranationalité de l'Union, l'intégration des Etats membres, et l'effet direct et la primauté des normes de droit européennes.
Le deuxième pilier (relatif à la « «Politique Etrangère et de Sécurité Commune » - PESC) et le troisième pilier (relatif à la « Justice et aux Affaires intérieures » – JAI) consistent plutôt en une coopération entre Etats membres de type confédérale. C'est pourquoi l'Union européenne n'a pas la personnalité juridique, contrairement au premier pilier (article 281 du traité des Communautés européennes). Toutefois, ces deux piliers se distinguent entre eux: l'intergouvernementaliste étant plus marqué chez le deuxième, il existe une sorte de gradation.
Le troisième pilier a en effet parfois recours à des procédures communautaires.
Dans le Traité de Maastricht, ce dernier porte sur la coopération de la Justice et des Affaires intérieures: la politique d'asile, les règles régissant le franchissement des frontières extérieures des Etats membres, la politique d'immigration, la lutte contre la toxicomanie, la lutte contre la fraude de dimension internationale, la coopération judiciaire en matière civile, la coopération judiciaire en matière pénale, la coopération douanière et la coopération policière. Le troisième pilier veille également au rapprochement des normes juridiques des Etats membres...
Le troisième pilier (Titre VI du traité de l'Union européenne: article 29 à 42) tel qu'il est défini dans le Traité d'Amsterdam (1997, en vigueur depuis 1999) a pour but de créer un espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) afin de protéger les citoyens européens en harmonisant les règles de droit et en prévenant et en luttant, par exemple, contre la criminalité (dont le terrorisme), le trafic d'armes et la traite d'êtres humains (Article 29 TUE ).
Cette coopération entre les forces de police, entre les autorités douanières et les autorités judiciaires des différents Etats membres ne porte pas atteinte à l'exercice des responsabilités incombant aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure (article 33 TUE).
Ce traité communautarise une partie des questions relevant du troisième pilier: désormais, ce pilier concerne seulement la coopération policière et judiciaire en matière pénale, et par conséquent, ne devrait plus être surnommé « JAI ». Le domaine de la coopération en matière civile et commerciale se voit transférer dans le pilier communautaire.
Pourtant, le troisième pilier était considéré comme étant un point de souveraineté sur lequel on ne pouvait transiger: en tant que droit régalien, il ne pouvait être délégable. Cependant, plusieurs droits régaliens se sont vus également transférés (par exemple, la monnaie du fait de la création de l'Euro) et « tout Etat dispose de la compétence de sa compétence » (Jellinek) et peut donc aliéner des attributs de sa souveraineté par le biais d'un traité.
Pour la mise en place de l'ESLJ, un conseil européen (le sommet de Tampere) eu lieu en 1999 pour faire de cet objectif une priorité. En effet, la création de l'ESLJ permet de rénover le troisième pilier.
Se pose alors les questions suivantes: en quoi le fonctionnement du troisème pilier se distingue-t-il du pilier communautaire? Comment expliquer les spécificités du troisième pilier? D'un point de vue institutionnel, existe-t-il des points de contact, des analogies entre ces deux piliers? Le troisième pilier peut-il potentiellement être totalement communautarisé?
La démarche comparative entre les premier et troisième piliers servira de fil d'Ariane afin de répondre à ces problèmes, véritables enjeux l'Union européenne et ses Etats membres.
Ces derniers ont longtemps fait preuve de réticence à l'égard d'un système institutionnel intégré en adoptant une structure intergouvernementale (I). Mais le besoin d'intégrer les Etats membres pour accroître l'efficacité et l'effectivité de la politique de l'Union en matière de justice et de police conduit à une fusion, sinon à un rapprochement, du troisième pilier au pilier communautaire (II).