La fonction d'exécution au sein du droit communautaire est à la fois spécifique et complexe. Les traites en effet n'opèrent aucune distinction claire entre la fonction législative et la fonction exécutive mais ne parlent qu'en termes généraux du « processus décisionnel ». Seul l'article 202 (ex 155) CE y fait allusion. A cette confusion matérielle s'ajoute la confusion organique qui a trait tant à la répartition verticale de ce pouvoir (c'est-à-dire entre les Communautés et les Etats) qu'horizontale.
C'est cette toute dernière question qu'aborde cet arrêt Köster de la Cour de Justice des Communautés Européenne (CJCE) rendu le 17 décembre 1970.
En l'espèce, la CJCE dans le cadre d'un litige administratif soulevé dans le Land du Hesse, doit se prononcer à titre préjudiciel sur la validité d'un réglement d'exécution pris par la Commission. La demanderesse au principal soutient plusieurs moyens : elle conteste tout d'abord l'élaboration du règlement selon la procédure dite de gestion. Cette procédure simplifiée ne respecterait pas en effet l'article 43 du traité CEE, et ceci surtout bouleverserait selon elle l'équilibre institutionnel en mettant en place un véritable « pouvoir de cassation » réservé au Conseil par rapport aux mesures exécution prises par la Commission. Elle soulève ainsi une violation du principe de proportionnalité, prévu tant par la Loi Fondamentale allemande que par le droit communautaire, du règlement pris par la Commission.
A ces moyens les plus importants, le Conseil n'oppose dans ses observations que le problème de la compatibilité de la procédure de gestion avec le traité. Il appuie son argumentation sur plusieurs points. Il estime en particulier que l'article 155CEE permet au Conseil d'attribuer les compétences exécution à la Commission dès lors qu'il a la possibilité d'encadrer et de retenir ce même pouvoir. De plus il estime que la procédure des comités de gestion ne remet pas en cause l'équilibre institutionnel puisqu'ils n'ont pas le pouvoir de décision final.
La question principalement posée à Cour est donc la suivante : la procédure de gestion, en faisant apparaître une procédure simplifiée, est-elle compatible avec le traité CEE ou déséquilibre-t-elle la structure communautaire et institutionnelle dans l'exercice des pouvoirs respectifs de chaque organe à un point tel que la validité des règlements d'exécution pris dans le cadre de cette procédure soit remise en cause ?
[...] Les comités de gestion peuvent dès lors faire partie de ses modalités que le Conseil peut imposer, et ce d'autant plus que la Cour insiste sur le caractère facultatif de ces comités. Le moyen selon lequel ces mécanismes fausseraient les rapports interinstituionnels du droit de décision est aussi inopérant, n'ayant aucun pouvoir de décision final, qui, selon les procédures revient en tout état de cause soit à la Commission soit au conseil, tous deux compétents dans le processus d'exécution. Dès lors, le CJCE est compétente pour connaître de tous ces actes, sans aucune limite. [...]
[...] Cette distinction, comme le rappelle la Cour, existe dans tous les Etats Membres, et ceci est tout à fait conforme au principe même de séparation des pouvoirs constitutionnellement reconnus dans tous les systèmes européens. Pour prendre l'exemple de la France, la Constitution de 1958 dispose en ce sens à l'article 21 que le premier ministre exerce le pouvoir réglementaire : c'est donc le chef du gouvernement qui exerce le pouvoir de principe d'exécution. La solution retenue dans l'arrêt Köster est donc conforme aux conceptions juridiques reçues dans tous les Etats Membres : cette formule est en soi très intéressante en ce qu'elle montre parfaitement que la Cour ne s'appuie pas sur les textes du traité, trop élusifs sur ce point, mais bien sur une pratique des institutions nationales, unanimement exercée par tous les Etats membres : en dégageant ce principe général de droit des principes constitutionnels nationaux, la Cour montre t elle une volonté d'aligner les communautés sur un principe étatique, et démontre-t-elle ainsi la volonté de la Cour de construire des communautés sur le modèle classique de l'Etat moderne ? [...]
[...] On pourrait y voir éventuellement une pratique permettant un meilleur équilibre en Commission et conseil. Vers un équilibre institutionnel renforce On peut paradoxalement voir dans ces comités émanant des états membres et imposés par le conseil un moyen d'augmenter les pouvoirs de la commission en matière d'exécution. En effet, grâce à ce système la Commission travaillant avec des représentants des Etats membres statuant tel un mini Conseil va pouvoir moduler en conséquence selon les avis donnés par les comités les règlements qu'il souhaitait prendre : on peut penser en effet que si la Commission obtient un avis négatif du comité, il sera suivi par le Conseil qui prendra dès lors la décision finale. [...]
[...] Ce n'est pas l'apport principal de cet arrêt, il ne sera donc pas étudié ici. La CJCE va dans cet arrêt fondamental avaliser la procédure dite simplifiée dans le cadre des règlements exécution sur la base de l'article 155 CEE (devenu 202CE) Elle en déduit dès lors que les comités de gestion qui interviennent dans le cadre de cette procédure ne sauraient, toujours en vertu de ce même article, violer le traité CEE, le Conseil ayant le pouvoir d'encadrer l'habilitation donne à la Commission (II). [...]
[...] Cet article, comme le démontre la CJCE tend à une exécution rapide des normes. Il permet justement de contourner la lourdeur du système législatif, sans le détourner : il est impossible dans l'esprit du Traité, de cet article et dans l'idée d'équilibre institutionnel de rendre des règlements d'exécution dans des matières qui relèvent du processus législatif : il est très significatif à cet égard que la Cour parle du système législatif terme global incluant tant le pouvoir normatif en lui-même qu'exécutif, qu'elle utilise pour la première fois et qui n'apparaît pas à cette époque dans les Traités constitutifs, comme encore une fois pour démontrer le parallélisme de la législation communautaire avec les législations nationales, toutes constituées encore une fois d'un pouvoir législatif et exécutif. [...]
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