‘'Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée''. Cet article 14 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, consacré en 1789 par le Tiers Etat, alors autoproclamé Assemblée Nationale, fait suite aux nombreuses violations du principe du consentement à l'impôt intervenues dans le passé par les différents monarques. A la suite de cet épisode historique déterminant, va ainsi naitre l'obligation systématique de recourir à l'autorisation du Parlement pour prélever l'impôt.
Si ce principe est toujours d'actualité, il a tout de même été aménagé au fil du temps afin de rester en parfaite adéquation avec son époque. Désormais, cette autorisation demandée par le gouvernement au Parlement s'inscrit dans le cadre d'un projet de loi général, appelé le projet de loi de finances, et qui, en plus de permettre le prélèvement de l'impôt, va venir fixer le montant des recettes et des dépenses prévues pour l'année. Il s'agit en fait du budget de l'Etat pour une année budgétaire, équivalente, en France, à une année civile classique.
Parallèlement, le rôle du Parlement, c'est-à-dire des deux chambres représentatives de la volonté générale que sont l'Assemblée Nationale et le Sénat, n'a cessé d'évoluer, avec, notamment, la consécration d'un parlementarisme rationalisé sous la 5e République.
Mais cette évolution du Parlement mérite d'être soulignée en matière financière. En effet, des interrogations apparaissent quant à son véritable rôle dans le travail de préparation de cette loi de finances, entendue comme l'addition de discussions, de questions, de débats, de rapports qui vont venir éclairer son jugement jusqu'à sa prise de décision finale, mais pas définitive nous le verrons, illustrée par le vote de ses deux assemblées. On peut cependant justement estimer, que lorsque le projet de loi de finances est déposé devant l'Assemblée Nationale pour être discuté, l'écrasante majorité du travail préalable a été accomplie, et qu'il convient donc de s'interroger quant à la réalisation de ce travail lors des mois qui ont précédé ce dépôt.
Ainsi, à une époque où il est de plus en plus question d'asseoir une certaine légitimité devant le peuple, le Parlement, composé des représentants de ce peuple, a-t-il un poids suffisamment lourd pour peser concrètement, autrement que par son vote, sur la mise en forme du budget de l'Etat français ?
[...] Ce texte entièrement écrit par le gouvernement ne pouvait donc perdurer plus longtemps, et le Parlement va donc, sur l'initiative de ses membres, réformer les grandes lignes de la tradition budgétaire en place jusqu'ici, afin de se voir confier un rôle dans la préparation de la loi de finances. Jusqu'en 2006, la règle de vote du budget reposait sur une distinction entre ‘'services votés'' et ‘'mesures nouvelles'', ne laissant que peu de place au débat parlementaire, une distinction qui disparaitra avec la LOLF pour accentuer les interventions du Parlement. [...]
[...] Parallèlement à cette troisième phase, se développent des travaux relatifs à la performance lors de conférence ayant pour objet de passer en revue les objectifs et indicateurs des programmes, afin de constater les bons et les mauvais côtés du budget de l'année précédente pour parfaire celui de l'année à venir. Ces travaux de performance s'échelonnent jusqu'aux mois de juillet et août où, dans une quatrième et dernière étape appelée ‘'finalisation du budget'', des réunions de répartition procèdent à l'optimisation des besoins de crédits et d'effectifs dans les programmes. C'est à ce moment qu'est également avancé le PAP, ce document budgétaire annexé au projet de loi de finance vu précédemment. Les ministres procèdent ensuite à la répartition des crédits entre les différents programmes d'une mission. [...]
[...] Cependant, son avis, bien que consultatif, ne doit pas être négligé, dans la mesure où le Conseil d'Etat attire l'attention du gouvernement sur les cavaliers budgétaires, ces dispositions contraires à l'objet des lois de finances, et sur une éventuelle incompatibilité des mesures avec le droit communautaire, afin d'éviter une condamnation de la France par les hautes instances européennes. Finalement, le projet de loi est adopté par le Conseil de ministre, après cette consultation du Conseil d'Etat, cette adoption intervenant, le plus souvent, la deuxième quinzaine de septembre. Outre les questions qui lui seront possibles de poser jusqu'à l'échéance prévue par la LOLF le 11 juillet, le Parlement ne va donc commencer à véritablement intervenir que fin mai, lorsqu'il sera question de l'adoption de la loi de règlement et de la lecture des RAP. [...]
[...] Il en va de l'intérêt du Parlement et des possibilités de modifier la loi de finances. Cela fait pièce à ceux qui pensent que nous ne servirions à rien La seule véritable obligation du gouvernement est la remise d'un rapport à chaque Assemblée du Parlement, une obligation légère qui va amener à relativiser l'impact réel du débat d'orientation budgétaire. Une portée néanmoins restreinte Traditionnellement, le débat d'orientation budgétaire s'ouvre sur une base de trois documents, à savoir un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques, un rapport préliminaire de la Cour des Comptes sur l'exécution des lois de finances dont le principal objectif est de faire le point sur les résultats de l'exercice budgétaire précédent, ainsi que, dans une moindre mesure, un rapport de la commission des finances de chaque Assemblée, ce qui démontre, comme vu précédemment, l'augmentation du rôle des commissions en général, avec cette intervention, certes bénigne, mais précoce dans le travail de préparation de la loi de finances. [...]
[...] Ainsi, parce que le Parlement ne pouvait discuter, et encore moins amender, ces ‘'services votés'', l'ordonnance de 1959 contribuait, encore une fois, à une certaine hégémonie du gouvernement en matière financière. En effet, seules les ‘'mesures nouvelles'', qui représentaient environ du montant total du budget de l'Etat, faisaient l'objet de discussions parlementaires, une part non déterminante, peut-être même négligeable, qui démontre le rôle secondaire du Parlement. Le nouveau texte de 2001 va vouloir changer cette procédure de vote qui délaisse le Parlement en intégrant davantage ce dernier dans les débats préparatoires. Cette volonté qui se dégage de ce texte est compréhensible au vu de sa mise en place. [...]
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