Le régime juridique des circulaires, une distinction traditionnelle imparfaite (2010)

Extraits

[...] Elles ont un effet sur l'ordonnancement juridique et peuvent créer une véritable règle de droit opposable aux administrés. A partir de là, elles peuvent donner lieu à un recours pour excès de pouvoir. En règle générale, le contrôle juridictionnel débouche sur leur annulation pour incompétence, dans la mesure où leurs auteurs ne possèdent pas de pouvoir réglementaire général. Il est à noter que le ministre ne dispose du pouvoir réglementaire que si un texte l'a habilité à l'exercer ou pour le fonctionnement de service placé sous son autorité, pouvoir devant être exercé dans le strict respect du principe de légalité. [...]

[...] Le régime juridique des circulaires Certains actes non décisoires correspondent à l'exercice du pouvoir d'interprétation appartenant aux autorités administratives, ce sont les circulaires. Elles sont un instrument de circulation de l'information entre les services centraux d'un ministère d'une part et entre ces services extérieurs déconcentrés d'autre part. Le ministre ou une autre autorité hiérarchique, pour guider la conduite de leurs subordonnés, leur fait connaître l'interprétation qu'il convient de donner à un texte ou la politique à suivre sur un problème précis afin d'éclairer, guider, harmoniser l'action des services. [...]

[...] Ainsi le juge s'est efforcé de développer son contrôle, avant que le régime des circulaires ne dépende d'un autre critère. II) Vers la cohérence juridique et juridictionnelle Même si un nouveau critère de distinction efficace est apparu il reste néanmoins à ne pas négliger certains contrôles essentiels Un nouveau critère de distinction : le caractère impératif de la circulaire La distinction entre circulaires interprétatives et réglementaires était parfois difficile à mettre en œuvre. Certains arrêts relevaient que le ministre s'était borné à interpréter les dispositions d'une loi ou d'un règlement alors que l'examen de la circulaire litigieuse faisait apparaître qu'en réalité le ministre avait posé des règles de droit nouvelles. [...]

[...] Il s'agit généralement d'actes qui commentent un texte, rappellent une solution, voire recommandent un certain comportement sans l'exiger. Dès lors elles ne font pas grief, et les administrés ne peuvent pas l'attaquer par la voie du recours pour excès de pouvoir. Ainsi le Conseil d'Etat a déclaré irrecevables les recours contre les circulaires par lesquelles un ministre s'était borné à faire connaître la façon dont il comprend les dispositions qu'il est chargé d'appliquer ou de faire appliquer par ses services. [...]

[...] Et c'est avec l'arrêt Mme Duvignères que le Conseil d'Etat a admis qu'une circulaire impérative réitérant une règle illégale peut être à la fois attaquée et annulée. Cela pose d'ailleurs le problème de la conformité de l'acte administratif aux normes hiérarchiquement supérieures : si une loi est incompatible avec un texte communautaire, une circulaire prescrivant que cette loi doit s'appliquer ou réitérant la règle édictée par la loi sera impérative et illégale au regard du droit communautaire. [...]