L'organisation administrative d'un État revêt tout autant une dimension politique, technique que symbolique. Ceci se vérifie particulièrement lorsqu'il s'agit de s'interroger, dans le cadre d'un État dont l'organisation est décentralisée mais dont l'essence est d'être unitaire, sur le contrôle des actes des collectivités locales. C'est là un premier équilibre à trouver, entre effectivité de la décentralisation et préservation de l'unité de l'État, deux exigences constitutionnelles. Or, de nombreux rapports insistent invariablement sur la mission constitutionnelle du préfet, en chargent, aux termes de l'article 72 de la Constitution, des intérêts nationaux, du respect des lois et donc du contrôle administratif des collectivités. Ces rapports mettent en avant le fait que ce contrôle de légalité permette d'assurer l'équilibre non seulement entre décentralisation et unité, mais encore dans la distribution des pouvoirs entre État et collectivités locales .
Le contrôle de légalité peut se définir comme un ensemble de règles de procédure, tant administratives que juridictionnelles, visant à assurer la bonne application de la loi par les autorités territoriales tout en respectant le principe de libre administration des collectivités. Mis à part le contrôle sur les actes budgétaires qui fait intervenir le préfet et les chambres régionales des comptes et que l'on ne traitera pas dans cette étude, le contrôle de légalité ainsi entendu comprend le déféré préfectoral exercé sur les actes obligatoirement transmis depuis les lois du 2 mars et du 22 juillet 1982, modifiées notamment et en dernier lieu le 13 août 2004, mais également le recours pour excès de pouvoir exercé à l'initiative du préfet contre des actes dont il a connaissance. Ce contrôle de légalité couvre aussi l'hypothèse du déféré sur demande d'un administré, du recours autonome d'un administré et, plus marginalement, d'un changement des circonstances de fait et de droit obligeant la collectivité à réexaminer la légalité de son acte à la demande de tout intéressé .
Il s'agira d'étudier l'avenir du contrôle de légalité, que ce soit à l'encontre des actes obligatoirement transmis, à l'initiative du préfet ou sur demande des administrés et de s'interroger, en particulier, sur la légitimité de l'intervention préfectorale dans un tel contrôle. La question qui se pose est, finalement : les contrôles tels qu'exercés par le préfet sont-ils efficaces ? L'avenir du contrôle pourrait-il s'envisager sans l'intervention du préfet ? En effet le Conseil constitutionnel a été amené à considérer, par une décision du 25 février 1982 , comme contraire à la Constitution la disposition voulant que les actes des collectivités locales soient exécutoires de plein droit. De cette décision a résulté l'obligation de transmission des actes les plus importants au préfet, qui par la loi du 22 juillet 1982 se voit reconnaître un pouvoir de déférer les actes des collectivités locales auprès du juge administratif, exerçant ainsi un contrôle a posteriori. Néanmoins les interprétations juridiques contestables et les insuffisances pratiques indéniables du contrôle de légalité n'ont pas permis l'équilibre escompté en 1982, ce qui amène à s'interroger sur son avenir.
[...] Cette dernière proposition est bien entendu un pis-aller qui prend acte de la volonté législative et jurisprudentielle du statu quo. Mais cet immobilisme réformateur ne doit pas léser les administrés, dont la place doit être revalorisée. B. Les solutions visant à compléter l'intervention du préfet : vers un renforcement des prérogatives des administrés L'avenir du contrôle de légalité réside aussi incontestablement dans la réhabilitation de l'action des administrés, d'une part en redonnant sa pleine effectivité au déféré sur demande d'autre part en alignant les prérogatives des administrés sur celles du préfet En somme il s'agit de passer d'une conception subjective mettant en jeu des intérêts particuliers à une conception objective permettant à chaque administré de se faire l'agent du respect de la légalité Vers la remise en cause de la liberté du préfet d'introduire et de maintenir un déféré sur demande L'origine du déféré sur demande remonte à 1789, quand un décret du 4 décembre, relatif à la constitution des municipalités, disposait déjà que si un citoyen croit être personnellement lésé par quelque acte du corps municipal, il pourra exposer ses sujets de plainte à l'Administration ( . [...]
[...] Dans notre Etat décentralisé, il contribue également à garantir l'équilibre des pouvoirs entre l'État et les collectivités territoriales (p. 6). Loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, JORF du 3 mars 1982, p Loi n°82-623 du 22 juillet 1982 MODIFIANT ET COMPLETANT LA LOI 82213 DU 02-03-1982 RELATIVE AUX DROITS ET LIBERTES DES COMMUNES, DES DEPARTEMENTS ET DES REGIONS ET PRECISANT LES NOUVELLES CONDITIONS D'EXERCICE DU CONTROLE ADMINISTRATIF SUR LES ACTES DES AUTORITES COMMUNALES,DEPARTEMENTALES ET REGIONALES, JORF du 23 juillet 1982 page 2347 Loi 2004-806 relative aux libertés et responsabilités locales, JORF n°190 du 17 août 2004 page 14545 CE, ass févr Cie Alitalia : RFD adm p concl. [...]
[...] Le préfet dispose par exemple de la demande simplifiée de suspension, dispensée de la condition d'urgence et prévue à l'article L554-1 du Code de justice administrative[53], ainsi que la demande de suspension accélérée, en cas d'atteinte à une liberté publique ou individuelle[54]. Sur cette procédure néanmoins, force est de constater que la loi du 30 juin 2000 a introduit une procédure efficace pour les autres justiciables, avec le référé en sauvegarde d'une liberté fondamentale prévue à l'article L521-2. Mais le préfet dispose d'autres procédures exorbitantes du droit commun. Il existe en effet des suspensions préventives en matière d'expérimentation et de référendums locaux, qui sont exclusivement invocables par le préfet[55]. Le problème est double. [...]
[...] La question de la légitimité et de l'utilité se pose avec plus d'acuité encore à propos des sous-préfectures, le gouvernement suggérant de les intégrer au contrôle de légalité tout en concentrant celui-ci dans les préfectures par la circulaire précitée du 17 janvier 2006. La réflexion se trouve prolongée par la proposition, avancée par la revue générale des politiques publiques, de concentrer le contrôle de légalité au niveau des préfectures. En effet on a pu voir, dans nos développements sur le conseil, que les sous-préfectures étaient moins bien armées que les préfectures en matière de personnels. [...]
[...] Si 74 préfets utilisent déjà cette application, seules 10 collectivités en font usage au 1er septembre 2007 selon le rapport rendu public en 2008 Rapport de 2008, p Claire Guélaud, La France s'engage dans une ambitieuse réforme de l'État Le Monde daté du 12 décembre 2007. Jean-Claude Hélin, Le contrôle de légalité des actes locaux en France : entre mise en cause et remise en ordre, AJDA 1999, page 767 art. L. 2131-8 pour les actes des communes ; art. [...]
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