La constitution de la communauté d’agglomération de Montpellier

Résumé du document

« Il faut se donner tous les moyens de lutter sur le long terme contre l'apartheid social. Et, puisqu'il revêt de plus en plus de la forme d'un apartheid spatial, il faut repenser notre organisation urbaine »
Jean-Pierre Chevènement, Le Monde, 26 mai 1998.

« Sachez donc qu' il existe deux manières de combattre : l'une par les lois, l'autre par la force. L'une est propre aux hommes, l'autre appartient aux bêtes ; mais, comme très souvent la première ne suffit point, il faut recourir à la seconde »
Niccolo Machiavelli dit Machiavel, Le Prince , 1513.

Le District de l'agglomération de Montpellier est mort, vive la communauté d'agglomération ! peut-on dire en paraphrasant le célèbre historien Ernst Kantorowicz à propos de la mutation du district montpelliérain en communauté d'agglomération qui, en effet, n'interrompt pas la continuité de la personne morale de droit public. Le nouvel EPCI se mettant en place sur l'agglomération montpelliéraine s'inscrit dans une histoire de l'intercommunalité qui a vu une pléthore de structures intercommunales se mettre en place s'ajoutant au nombre élevé de communes françaises.
« Il y aura dans chaque ville, chaque paroisse et chaque communauté rurale une commune » dispose l'Assemblée constituante du 22 décembre 1789.
Il y en eût 44000, un chiffre que l'on pourrait penser lié à la ruralité de l'époque et à l'absence de l'avènement de la révolution industrielle. Or, en l'an 2000, il existe en France 36763 communes. Une telle longévité institutionnelle s'explique tout d'abord par l'attachement des français à l'institution communale du fait de son ancrage historique mais surtout par le fait que la commune est une école de la démocratie, « la commune est, d'après Alexis de Tocqueville, à la démocratie ce que l'école est à la science » . Mais ce morcellement communal qui a été légèrement réduit pendant l'intermède napoléonien n'a pas empêché des communes de se regrouper au sein de structures intercommunales au cours des dix-neuvième et vingtième siècle.
Au dix-neuvième siècle, la loi du 18 juillet 1837 a donné la possibilité à des communes de se réunir pour effectuer un travail d'intérêt commun sous forme d'ententes et de conférences intercommunales. Mais, l'acte de naissance de l'intercommunalité de services axé sur la gestion de services publics de proximité est la loi du 22 mars 1890 instituant le syndicat à vocation unique , premier établissement public de coopération intercommunale. Le développement des SIVU a été freiné par la règle de l'unanimité des conseils municipaux des communes pour la création de ces syndicats. Sous la Troisième République et la Quatrième République, il n'y eût aucune grande loi concernant l'intercommunalité sauf quelques tentatives de création forcée de syndicats intercommunaux en 1935 et en 1957 mais sans lendemain. Ce fut sous la Cinquième République que l'intercommunalité prit son essor avec deux ordonnances fondatrices n° 59-29 et 59-30 du 5 janvier 1959. D'une part, l'ordonnance n° 59-29 apporta une modification et une création. Premièrement, elle mit fin à la règle de l'unanimité pour la création des SIVU en instaurant la règle de la majorité qualifiée : une commune pouvant être intégrée sans son consentement si la majorité regroupe deux-tiers des conseils municipaux des communes intéressées représentant la moitié de la population totale de ces communes ou l'inverse, cela constitue une entorse à la liberté communale ayant fondée l'intercommunalité depuis 1890. Deuxièmement, elle a crée le syndicat à vocation multiple mais dont la création est fondée sur la règle de l'unanimité . D'autre part, l'ordonnance n° 59-30 marque la naissance de l'intercommunalité de projet avec la création du district urbain, première structure intercommunale intégrée à fiscalité propre dotées de compétences transférées de plein droit concernant la gestion des logements sociaux et la gestion des centres de secours contre l'incendie. Par exemple, six ans après l'ordonnance n° 59-30, Montpellier et onze communes environnantes décidèrent de se constituer en district urbain sous l'impulsion de l'ancien maire de Montpellier François Delmas réagissant à l'afflux massif de « Pieds - Noirs » venus d'Algérie. Or, les districts urbains montrèrent vite leurs limites concernant l'organisation des agglomérations et le législateur créa donc par la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 un nouveau type d‘EPCI fortement intégré : la communauté urbaine, structure intercommunale qu'il imposa de manière autoritaire aux villes de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg.
Puis, de 1966 jusqu'en 1992 , le législateur ne proposa aucune réforme d'ensemble de l'intercommunalité malgré des propositions du Rapport Guichard Vivre Ensemble de 1976 revendiquant notamment la suppression des districts. Les lois de décentralisation du 2 mars 1982 et de 1983 restèrent silencieuses sur une quelconque réforme de l'intercommunalité, « l'inclusion d'un volet sur ce sujet aurait en effet rendu sensiblement plus difficile la mise en œuvre d'un projet d'une telle ampleur » . Il a fallu attendre 1992 pour qu'une réforme globale de l'intercommunalité soit proposée par le législateur créant véritablement l'intercommunalité de projet : la loi du 7 février 1992 relative à l'administration du territoire faisant la jonction entre la coopération intercommunale et l'aménagement du territoire, ce que reconnaît Marie –Christine Bernard Gélabert en affirmant que « c'est alors qu'elle a pu être considérée comme l'expression française d'un aménagement du territoire » . La loi ATR, votée à une majorité d'une voix, a créé la communauté de communes et la communauté de villes dotées toutes deux de compétences obligatoires en matière de développement économique et en matière d'aménagement de l'espace. La communauté de communes a eu plus de succès que la communauté de villes car elle n'était pas soumise à la taxe professionnelle unique se définissant comme une spécialisation de la taxe professionnelle et comme un puissant instrument d'aménagement du territoire. En effet, l 'échec numérique des communautés de villes est patent puisque cinq communautés ont été créées de 1992 à 1999 .
Ce rapide tableau historique de l'intercommunalité permet de voir que celle-ci s'est faite par strates successives qui se sont superposées avec pour chaque structure des incohérences issues de la loi elle-même. Par exemple, la communauté urbaine avait été créée à l'origine pour structurer les grandes agglomérations de plus de 50 000 habitants. Or, la loi ATR du 6 février 1992 a abaissé ce seuil à 20 000 habitants faisant perdre toute pertinence au territoire des futures communautés urbaines créées. Une autre illustration est la suppression de la mention « en milieu rural » pour les communautés de communes par la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique : d'où, le développement des communautés de communes dans le milieu urbain. Or, face aux 36763 communes dénombrées en France, on recensait en 1999 selon les chiffres de la direction générale des collectivités locales 14 885 SIVU, 2165 SIVOM, 1454 syndicats mixtes, 305 districts, 12 communautés urbaines, 1532 communautés de communes , 5 communautés de villes et 9 syndicats d'agglomération nouvelle, soit environ 20 300 structures intercommunales. Donc, la carte territoriale communale et intercommunale française présente une complexité mais qui tend être à être simplifiée pour deux raisons. Premièrement, depuis les années trente, la population urbaine est devenu supérieure à la population rurale et « le fait urbain et -sa traduction l'agglomération- est devenu aujourd'hui un trait dominant de la société française. Les trois-quarts des français vivent dans des aires urbaines. La crise sociale, le chômage, l'insécurité, les fractures culturelles et scolaires et les déséquilibres économiques et sociaux se concentrent dans les agglomérations » donc, l'agglomération est le niveau pertinent pour intervenir politiquement . Deuxièmement, l'influence de l'unification européenne se ressent au niveau de la carte territoriale par le modèle du triptyque Europe - Région – structures intercommunales et par la diffusion subreptice du principe de subsidiarité étranger à la tradition unitaire de l' Etat français. La conjugaison de ces deux éléments tend à la reconnaissance institutionnelle de l'agglomération comme structurant le territoire.
Cette reconnaissance a été faite par deux lois : loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire dite loi « Voynet » et la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale dite loi « Chevènement », ces deux textes ayant « marché de façon parallèle : la loi Chevènement a été plus normative, la loi Voynet plus déclarative » . La loi « Chevènement » avait quatre objectifs : mettre en place un corpus de règles uniques concernant les EPCI , renforcer la transparence et la démocratie participative au sein des EPCI, rationaliser les structures intercommunales existantes en développant l'intercommunalité urbaine par la disparition des communautés de villes, des syndicats d'agglomération nouvelle et des districts au 31 décembre 2001 concomitante à la création d'un nouvel EPCI la communauté d'agglomération à taxe professionnelle unique obligatoire et à une clarification de la définition de la communauté urbaine, formule intercommunale désormais réservée aux grandes agglomérations de plus de 500 000 habitants. La communauté d'agglomération se définit selon l'article L. 5216-1 du CGCT comme « un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave, autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants » , ces communes s'associant « au sein d'un espace de solidarité, en vue d'élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d'aménagement de leur territoire ». Par cette loi , l' Etat s'est fortement engagé financièrement dans la restructuration du territoire puisqu'il a doublé la dotation générale de fonctionnement des EPCI nouvellement créés dans le but d'inciter les communes existantes à se fédérer dans une structure intercommunale ou à ce que des EPCI destinés à disparaître se transforme rapidement. Par exemple, la DGF d'un district se transformant en communauté d'agglomération passe de 103 francs à 250 francs par habitants, soit une « carotte » financière importante. Cette politique incitative, absente lors de la mise en place des communautés de villes , a eu un très grand succès près des collectivités locales puisque au 31 décembre 2000, 90 communautés d'agglomération ont été créées regroupant 1435 communes et 11 486 020 habitants . En examinant le détail des créations des communautés d'agglomérations, on constate que 14 communautés d'agglomérations ont été créées ex-nihilo, 15 par transformation de communautés de communes, 9 par transformation de districts, une par transformation de communautés de villes et une par transformation d'un syndicat d'agglomération nouvelle. Ce nouveau maillage territorial constitue la première étape de la phase II de la décentralisation et « tout doit être mis en œuvre pour que cette ‘révolution intercommunale' aboutisse, d'ici à dix ans, à un ‘maillage' du territoire autour de quelques milliers de communautés de communes, de 130 communautés d'agglomération et d'une vingtaine de communautés urbaines » . Mais, ce succès national dans la constitution des communautés d'agglomération n'a pas été uniforme notamment concernant la capitale régionale du Languedoc-Roussillon, Montpellier.
La procédure choisie par le district de l'agglomération de Montpellier est celle de la transformation-extension en communauté d'agglomération. Ce choix s'expliquant par la « carotte » financière de la DGF, la communauté d'agglomération devant être créée avant le 1er janvier 2001. Mais, afin de pouvoir se transformer en communauté d'agglomération, le District de l'agglomération de Montpellier devait préalablement remplir les conditions fixées par l'article L. 5216-1 du CGCT relatif à la création de la communauté d'agglomération. Cet article fixe trois conditions à la création d'une communauté d'agglomération :
• « un ensemble de plus de 50 000 habitants »,
• « d'un seul tenant et sans enclaves »,
• « autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants ».
Or, le District constitue un ensemble de 320 437 habitants , sur un périmètre composé de quinze communes d'un seul tenant et sans enclaves autour d'une ville-centre, Montpellier, ayant 225 392 habitants. Donc, les conditions à la création d'une communauté d'agglomération sont remplies. On distingue donc la phase de transformation et celle de l'extension se déroulant d'une manière simultanée.
D'une part, le district de l'agglomération de Montpellier lança la procédure de transformation en communauté d'agglomération par la délibération n° 3620 du 20 octobre 1999 demandant aux quinze communes du district de délibérer sur le transfert de compétences nécessaires au district pour être au niveau de compétences d'une communauté d'agglomération. Dans les trois mois suivant cette délibération, le préfet a notifié à chaque commune du district de l'agglomération de Montpellier la délibération n° 3620, les conseils municipaux de toutes les communes membres du district s'étant prononcés à l'unanimité pour le transfert de compétences. Donc, par un arrêté du 16 février 2000 , le préfet a formalisé le transfert de compétences. Conformément à l'article 52 de la loi « Chevènement », le conseil du district a délibéré à la majorité des deux tiers sur sa demande de transformation en communauté d'agglomération, le district ayant délibéré à l'unanimité . Conformément à l'article L. 5211-41-1 du CGCT, la transformation du district sera prononcée concomitamment à l'extension de celui-ci.
D'autre part, l'extension du périmètre à 22 communes a été proposée par la délibération n° 3621 du 20 octobre 1999 du conseil du district sous la forme d'un vœu à l'intention du préfet de la Région du Languedoc-Roussillon et du département de l'Hérault Daniel Constantin. Dans les trois mois suivant cette délibération , le préfet a fait des réunions dans les communes concernées par une éventuelle inclusion dans le périmètre et a réuni les communes de l'aire urbaine en date du 13 décembre 1999 pour expliquer les motivations étatiques à la constitution de la communauté d'agglomération de Montpellier. Par ailleurs, durant cette même période, le président du district Georges Frêche a tenu 22 réunions dans les communes concernées et les services de communication du district ont tirés « deux numéros de puissance 15 spécialement consacrés à la communauté d'agglomération (…) à 190 000 exemplaires et distribués dans les boîtes aux lettres de 37 communes concernées par le périmètre d'agglomération proposé par le district » . Mais, face à une éventuelle intégration forcée au sein du périmètre de la future communauté d'agglomération, plusieurs communes ont manifestées leur opposition, notamment par des référendums locaux concernant les communes de Saint-Gély-du-Fesc, Saint-Clément-de-Rivière, Assas et Villeneuve-les-Maguelonne. Le non a été majoritaire voir plébiscitaire selon le préfet. Ces diverses oppositions ont été relayées par les Médias centrant le débat au niveau politique sur les personnes mais non au niveau de l'apport de l'institution de la communauté d'agglomération.
Malgré la volonté de certaines communes de ne pas intégrer la communauté d'agglomération, le préfet proposa un périmètre en date du 30 janvier 2000 incluant des communes réfractaires, ce périmètre devant être soumis à la commission départementale de la coopération intercommunale. En date du 9 mars 2000, la CDCI, présidée par le secrétaire général de préfecture, proposa par ses délibérations n°3 et n°4 l'intégration des communes de Candillargues, Lansargues et Mudaison. Le préfet, Daniel Constantin, par un arrêté du 17 mars 2000 prit acte de la proposition de la CDCI en intégrant les trois communes supplémentaires au sein du projet de périmètre comprenant 41 communes . Face à leur intégration forcée au sein du périmètre de solidarité, des communes récalcitrantes créèrent l'association de défense des structures intercommunales présidée par Georges Vincent, maire de Saint-Gély-du-Fesc, leur revendication principale étant, d'après la banderole de la manifestation du 8 avril 2000 devant la préfecture de l' Hérault : « pour une intercommunalité consentie » du fait de la rationalisation matérielle et structurelle importante qu'opère la création de la communauté d'agglomération sur les structures intercommunales existantes. Conformément à l'article L. 5211-41-1 du CGCT, le conseil du district délibéra en date du 30 à l'unanimité en faveur du périmètre fixé. Les délibérations des conseils municipaux des communes concernées devant être concordantes avec celle du district à la majorité qualifiée. Finalement, 26 communes se sont prononcées favorablement à leur intégration dans le périmètre fixé par le préfet soit 60, 3% des conseils municipaux représentant 80, 3% de la population. Seul Murviel-les-Montpellier n'avait pas voté mais son silence valait acceptation selon l'article L. 5211-41-1 du CGCT. Le préfet de région pouvait donc arrêter la création de la communauté d'agglomération par transformation-extension du district de l'agglomération de Montpellier, ce qu'il fit en date du 17 juillet 2000 . Or, en date du 13 juillet 2000, le Ministre de l'Intérieur Jean-Pierre Chevènement prit une circulaire à l'intention des préfets de France leur demandant de « veiller à ce que les décisions de création de groupements prennent effet au 31 décembre » .
Face à la création inéluctable de la communauté d'agglomération, les opposants ayant usé de la violence amenèrent le combat sur le plan du droit. En effet, ils firent une quarantaine de requêtes devant le tribunal administratif de Montpellier. Celui-ci en date du 15 novembre 2000 annula l'arrêté préfectoral n° 2000-I-336 relatif au transfert de compétences pour violation de l'article L. 5211-17 du CGCT du fait de l'absence de délibérations concordantes du conseil du district et des conseils municipaux des communes membres sur les conditions financières et patrimoniales de transfert des biens immobiliers des ZAC et des ZAE ainsi que de leur personnel. Le district de l'agglomération de Montpellier et le Préfet interjetèrent appel devant la cour administrative de Marseille qui rendit sa décision en date du 12 juin 2001. Celle-ci présente un caractère surprenant par rapport à l'esprit de la loi « Chevènement » . Suite à cette décision, une nouvelle procédure a du être lancé au début juillet 2001 aboutissant à la création de la communauté d'agglomération au 1er août 2000 .
Hormis l'intégration forcée au sein du périmètre de solidarité, une des critiques des opposants à la communauté d'agglomération était le système de taxe professionnelle unique entraînant une augmentation de la ponction fiscale sur les communes-membres. Or, le législateur a créé deux mécanismes évitant ce type d'augmentation. D'une part, le législateur a fixé une attribution de compensation destinée à établir un équilibre entre les transferts de ressources et les transferts de charges de la commune vers la communauté d'agglomération. En effet, l'attribution de compensation peut s'avérer positive ou négative suivant le niveau des charges nettes transférées. Si elle est négative, l'attribution sera imputée comme une dépense obligatoire (charge) pour la commune et comme un produit pour la communauté d'agglomération. En revanche, si elle est positive, elle sera donc une charge pour la communauté d'agglomération et comme un produit pour la commune. D'autre part, le législateur a instauré une double limite à une éventuelle augmentation de la TPU. Tout d'abord, « la première année, le taux de la TPU est au maximum égal au taux moyen pondéré des taxes professionnelles constatées l'année précédente au niveau des communes membres ( en tenant compte éventuellement du taux additionnel servi au District) » et ensuite « son augmentation sera plafonnée à la hausse du taux moyen pondéré des taxes sur les ménages » , la fiscalité communautaire sera donc liée à la fiscalité communale et relativement neutre pour les communes. Mais, l'avantage de la TPU est quel est un puissant instrument fiscal d'organisation du territoire montpelliérain.
Selon Marie Christine Bernard-Gélabert, « la taxe professionnelle unique apparaît comme le meilleur instrument de structuration des territoires » . L'intérêt de la mutualisation de la taxe professionnelle sur le territoire de l'agglomération de Montpellier est d'éviter la concurrence stérile entre des communes engendrant une localisation anarchique d'entreprises et de ZAE. En ce sens, Ronan Cleac'h et Philippe Laurent affirment que « l'un des objectifs fondamentaux de la taxe professionnelle unique est d'améliorer la cohérence et l'efficacité des politiques d'aménagement économique menées au niveau local, en favorisant une répartition rationnelle des zones d'activités entre les communes » . Concernant l'agglomération montpelliéraine, les structures à fiscalité propre ayant opté pour la TPU sont les communautés de communes Ceps et Sylves en janvier 2000 et du Pays de l' Or le trente septembre 1999. Mais, l'adoption de cette TPU entre dans une stratégie défensive à la constitution de la communauté d'agglomération de Montpellier visant à « sanctuariser » l'espace des communautés de communes concernées. Hormis les deux communautés de communes précitées, l'ensemble des EPCI à fiscalité propre sur l'agglomération montpelliéraine a opté pour la fiscalité additionnelle sur les quatre impôts directs locaux. C'est le cas notamment du District de l'agglomération de Montpellier qui pouvait à partir de 1995 adopter le régime fiscal de la taxe professionnelle d'agglomération, mais le débat sur l'instauration de la TPU n'était pas « mûr ». Maintenant, au contraire, « au sein des 15 communes du District, ce débat sur la Taxe Professionnelle Unique (TPU) est parfaitement mûr. Je n'aurais pas pu le dire il y a encore 6 ou 7 ans. Au moment de la loi Joxe quand le processus du passage en communauté de ville avec TPU était engagé, nous n'étions pas prêts et les mécanismes insuffisants. Les communes ont bien vu que l'intercommunalité est aussi le moyen de faire de l'aménagement du territoire. Dans le District, les communes avec pinèdes étaient bien conscientes qu'elles ne pouvaient pas envisager de créer des zones d'activités pour produire de la taxe professionnelle et essayer d'avoir un autre mode de financement de leur budget. Aujourd'hui, il est clairement compris que la TPU est aussi un instrument d'aménagement du territoire » .
Un autre « instrument » d'aménagement du territoire mais de nature institutionnelle est la communauté d'agglomération elle-même. En effet, celle-ci répond à des impératifs d'aménagement du territoire et du développement urbain sur un espace pertinent. La caractéristique du cas montpelliérain est qu'il y a une convergence entre l'intérêt de l' Etat et l'intérêt des collectivités locales à la constitution d'une communauté d'agglomération, cette dynamique d'aménagement du territoire montpelliérain ayant suscité de nombreuses oppositions communales provoquant l'annulation de la communauté d'agglomération de Montpellier.
Ce processus de constitution de la communauté d'agglomération s'inscrit donc dans une dynamique d'aménagement du territoire de l'agglomération montpelliéraine (titre I), celle-ci ayant été freinée par le juge administratif (titre II).