L'acte administratif unilatéral répond-il à un critère organique ou à un critère fonctionnel ?

Résumé du document

Sous l'angle de son régime juridique, l'acte administratif unilatéral est tout acte unilatéral relevant du droit administratif et de la compétence de la juridiction administrative, qu'il émane ou non d'une autorité administrative, autorité administrative dite « normale » telle le Président de la République, le Premier Ministre etc.
Il convient de préciser que pour agir l'administration dispose de deux moyens : le contrat et l'acte unilatéral. Ainsi, tous les actes relevant du droit administratif ne constituent pas tous des décisions unilatérales s'imposant aux tiers et créatrices pour eux de droits ou d'obligations. En effet, l'Administration peut faire naître des droits et des obligations à la charge d'autrui ou à sa charge par un procédé contractuel, beaucoup plus proche du droit commun. Le contrat résulte d'un accord de volonté entre la personne publique et le cocontractant alors que l'acte administratif unilatéral s'impose au tiers sans que la volonté de ce dernier entre en compte. La puissance publique a donc deux voies d'action : une unilatérale et une bilatérale.
Par ailleurs, un acte unilatéral peut être le fruit de plusieurs volontés sans pour autant cesser d'être unilatéral. Ce n'est donc pas un facteur quantitatif qui est à l'origine de la distinction acte administratif unilatéral / contrat. Pour exemple, un arrêté interministériel dont l'adoption fait intervenir la volonté de deux ou plusieurs ministres constitue bien un acte administratif unilatéral. En effet, ces volontés manifestent celle d'une unique personne qui n'est autre que l'Etat.
Vedel et Devolvé donnent la définition suivante de l'acte administratif unilatéral « un acte administratif unilatéral est un acte juridique qui fait grief émanant d'une autorité administrative». Il convient de préciser que la procédure de recours pour excès de pouvoir n'est recevable que devant les actes administratifs unilatéraux. L'acte administratif par ailleurs est un acte qui fait grief. On dit qu'un acte fait grief lorsqu'il affecte l'ordonnancement juridique, c'est à dire lorsqu'il affecte les règles de droit déterminant la situation des personnes qui sont soumises à cet acte, leurs droits et leurs obligations. Il existe au sein des actes administratifs unilatéraux des décisions que l'on appelle décisions exécutoires et à l'inverse d'autres décisions sont dites non exécutoires. Le Conseil d'Etat dans un arrêt « Ministre d'Etat chargé des affaires sociales contre Amoros » en date du 23 janvier 1970 dit ainsi « une décision n'entraînant pas de modification dans une situation de droit ou de fait telle qu'elle existait antérieurement ne constitue pas une décision exécutoire, sans lui dénier pour autant le caractère d'acte administratif unilatéral. ». L'acte administratif unilatéral va affecter l'ordonnancement juridique de deux façons distinctes suivant qu'il soit dit exécutoire ou non exécutoire.. Tout d'abord, cet acte peut modifier l'ordonnancement juridique, en créant des droits nouveaux ou en imposant des obligations nouvelles, comme le fait un décret modifiant le Code de la Route. On parle alors de décisions exécutoires. Si l'acte ne fait que mettre en cause l'ordonnancement juridiquement, sans pour autant le modifier, c'est à dire sans changer la situation juridique de l'intéressé, on parle alors de décisions non exécutoires. Un exemple simple peut être pris dans un refus d'autorisation : ces refus empêchent que les demandeurs puissent exercer une activité mais leur situation n'est pas modifiée en elle-même puisqu'ils ne peuvent rien faire de plus après qu'avant. Il n'empêche que leur situation est affectée par ces refus puisqu'ils s'opposent à l'exercice de l'activité en cause. L'intérêt de la distinction décisions exécutoires et décisions non exécutoires résident dans le fait que, si tous les actes administratifs unilatéraux peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, seules les décisions exécutoires peuvent donner matière à sursis à exécution de la part du juge lorsqu'ils font l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.
Après avoir défini les grandes lignes de ce qu'est un acte administratif unilatéral, une question se pose relativement à la notion d'autorité administrative. En effet, l'acte unilatéral répond-il plus à un critère organique qu'à un critère fonctionnel ? Autrement dit, pour définir un acte administratif unilatéral, cherche t-on plus à savoir quel organe a édicté l'acte en question ou cherche t-on plus à savoir quel est le but de cet acte ? Dans le cadre d'un Etat gendarme se bornant à assurer des fonctions régaliennes, la notion d'autorité administrative peut se trouver relativement bien circonscrite, entre le Président de la République, le Premier Ministre, le Préfet, le Maire et une poignée d'autres personnes. Le critère organique de l'acte administratif apparaît comme acceptable. Mais dans un Etat interventionniste, qui intervient dans des domaines divers et variés dans un but de soutien à l'économie et qui délègue sous un strict contrôle à des organismes privés partie de son pouvoir, leur donnant par là même le pouvoir de prendre des actes administratifs unilatéraux, le critère organique nous paraît mis à mal. En effet, ces organes de droit privé participent de et à l'Administration comme investis d'une mission de service public et dotés de prérogatives de puissance publique, ils se comportent alors en autorités administratives en adoptant des actes administratifs unilatéraux. Le recours au critère fonctionnel peut alors être salvateur.
Si la notion de critère organique de l'acte administratif peut être considérée comme le pilier de l'acte administratif unilatéral, il faut néanmoins lui superposer aujourd'hui un critère fonctionnel.