Jacques Chirac, alors premier ministre, rappelait à ses ministres par une circulaire en date du 15 juin 1987, que " la circulaire ne peut créer pour les usagers d'obligations qui ne résulteraient ni de la loi ni des règlements " et leur demandait d'avoir plutôt recours aux arrêtés pour prendre des dispositions réglementaires. Cette recommandation est importante pour déterminer le système juridique des circulaires. Les circulaires, encore appelées instructions ou notes de service, sont l'instrument dont se servent les autorités administratives pour faire passer l'information entre les différents services d'un ministère ou entre ces services et les services déconcentrés du ministère. Plus précisément, un ministre ou un directeur d'administration centrale est régulièrement amené, par le biais de circulaires, à donner des instructions ou des explications à ses subordonnés sur la conduite à tenir ou la politique à suivre dans tel ou tel domaine, ainsi que sur l'interprétation à donner à une loi ou à un règlement (par exemple, la circulaire du 24 avril 1981, relative à certains aspects de l'instruction des demandes de permis de conduire). Cette attitude, parfois jugée déresponsabilisante, répond au soucis de donner aux agents exécutants un cadre d'action stable et sûr et surtout d'éviter les incohérences qui pourraient naître d'interprétations divergentes dans l'application des lois et règlements. Les circulaires ne sont pas considérées comme des décisions car elles se contentent d'interpréter ou de commenter. Dès lors, elles sont dites interprétatives. Mais, toutes ne se contentent pas d'être purement interprétatives. Certaines ajoutent à la réglementation en vigueur des normes juridiques nouvelles. Considérées comme de véritables règlements, ces circulaires sont dites réglementaires et les administrés peuvent alors s'en prévaloir et les attaquer par le biais d'un recours pour excès de pouvoir.
[...] Les critères de la distinction sont exprimés dans un arrêt en date du 18 juin 1993, Institut français d'opinion publique, dans lequel il est précisé que " l'interprétation par l'autorité administrative des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en œuvre . n'est susceptible d'être directement déférée au juge de l'excès de pouvoir que si et dans la mesure où ladite interprétation méconnaît le sens et la portée des prescriptions législatives ou réglementaires qu'elle se propose d'expliciter B. Une jurisprudence plus pragmatique L'application de cette distinction entre les deux types de circulaires n'est pas d'une constance absolue. On peut relever des contrariétés de jurisprudence. Des circulaires théoriquement réglementaires ont pu être considérées comme interprétatives. [...]
[...] Considérées comme de véritables règlements, ces circulaires sont dites réglementaires et les administrés peuvent alors s'en prévaloir et les attaquer par le biais d'un recours pour excès de pouvoir. I. La distinction entre circulaire interprétatives et réglementaires A. Une interprétation théorique Comment distinguer les circulaires interprétatives des circulaires réglementaires ? La position du juge n'est pas évidente : le commissaire du gouvernement Tricot énonçait que " s'il refuse le caractère réglementaire à toutes les circulaires, il réduit les garanties des administrés. [...]
[...] Le régime juridique des circulaires interprétatives Il convient, en premier lieu, de déterminer quelles sont des circulaires interprétatives. Il s'agit des circulaires par lesquelles un supérieur recommande à un de ses subordonnés un certain comportement (CE juin 1950, Institut prophylactique CE décembre 1959, Freyssinet) ; celles qui se limitent à un rappel d'une décision antérieure ou la position d'une commission (respectivement : CE avril 1951, Fédération nationale des fabriquants français de vêtements masculins CE novembre 1961, Ecole Marie-Tessier) ; celles qui régissent le fonctionnement interne de l'administration sans comporter aucune conséquence juridique à l'égard des administrés Section mars 1951, Guislain) ; et enfin, celles qui interprètent ou commentent un texte antérieur (CE février 1952, Union nationale des associations familiales). [...]
[...] Dans cette forme qu'est la circulaire peuvent être introduites des dispositions étrangères à la notion de circulaire : des dispositions édictant des normes réglementaires. Le ministre, par exemple, au lieu de prendre un règlement par voie d'arrêté, s'est contenté de glisser des dispositions réglementaires dans une circulaire, ou bien n'a pas eu conscience de la nature des dispositions qu'il édictait par cette voie. La forme utilisée ne correspond plus à son contenu. Mais la circulaire sera tenue pour ce qu'elle est en réalité, c'est à dire pour une circulaire " à caractère réglementaire " et donc, pour un règlement. [...]
[...] Si la circulaire réglementaire est reconnue illégale, dès lors, elle sera attaquable par la voie du recours pour excès de pouvoir ; en revanche, si elle est légale, on pourra en réclamer l'application. Enfin, une circulaire peut comporter des dispositions à la fois réglementaires et interprétatives (CE novembre 1958, Lepousse) ces circulaires sont considérées comme " mixtes et ne sont recevables que les dispositions réglementaires, et non la totalité de la circulaire. Il peut également exister des circulaires comprenant des dispositions réglementaires légales, et d'autres illégales (CE janvier 1975, Da Silva et CFDT). Ces cas demandent une analyse rigoureuse du texte de la circulaire. [...]
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