Les circulaires (encore appelées instructions ou notes de service) sont des prescriptions générales que les chefs de services adressent aux fonctionnaires placés sous leur autorité, et qui portent sur l'interprétation et l'application des lois et règlements. Elles sont à ce titre l'instrument privilégié auquel recourent les autorités administratives pour partager des informations entre les différents services d'un ministère ou entre ces services et les services déconcentrés qui y sont rattachés. Les ministres et les responsables d'administrations centrales tendent d'ailleurs à y recourir dans une proportion excessive : la multiplication des circulaires (de dix à quinze mille par an, chacune comptant près d'une dizaine de pages) constitue en effet une limitation à la portée de la décentralisation et de la déconcentration.
[...] - Une circulaire peut comporter à la fois des dispositions réglementaires et interprétatives (CE novembre 1958, Lepousse). De telles circulaires sont dites mixtes : ne sont recevables que les dispositions réglementaires, et non la totalité de la circulaire. Il peut également exister des circulaires comprenant des dispositions réglementaires légales, et d'autres illégales (CE janvier 1975, Da Silva et CFDT). Ces cas demandent une analyse rigoureuse du texte de la circulaire. [...]
[...] Les ministres et les responsables d'administrations centrales tendent d'ailleurs à y recourir dans une proportion excessive : la multiplication des circulaires (de dix à quinze mille par an, chacune comptant près d'une dizaine de pages) constitue en effet une limitation à la portée de la décentralisation et de la déconcentration. - Pour les fonctionnaires concernés, la circulaire revêt en effet un caractère obligatoire, qui résulte du devoir d'obéissance hiérarchique vis- à-vis du supérieur. En revanche, la circulaire n'est généralement pas opposable à l'administré. En particulier, l'interprétation de la loi qu'elle avance ne lie pas le juge, qui peut la contredire. [...]
[...] L'administration est ainsi liée par sa propre doctrine rendue publique. Cette disposition, de nature à conférer un caractère réglementaire à toute circulaire interprétative rendue publique, n'a cependant que faiblement marqué la jurisprudence du Conseil d'Etat, qui a constamment réaffirmé qu'une personne ne pouvait invoquer la violation des dispositions d'une circulaire lorsque celle-ci n'était pas reconnue la valeur réglementaire. Les circulaires réglementaires - D'une manière générale, si une circulaire recommandant un certain comportement est interprétative, une circulaire prescrivant impérativement une certaine attitude est, quant à elle, jugée réglementaire (CE novembre 1986, Winterstein). [...]
[...] En cela, la circulaire n'est pas une source de droit, mais une source d'obligation hiérarchique. Distinction entre circulaires interprétatives et réglementaires - La jurisprudence établit cependant des distinctions entre les circulaires. Longtemps le juge s'est contenté de distinguer les recours formés par les fonctionnaires de ceux formés par les particuliers. Celui du fonctionnaire était considéré comme seul recevable pour attaquer l'illégalité d'une circulaire, ou au contraire l'illégalité de mesures prises en contradiction d'avec cette circulaire (CE février 1918, Cochet d'Hattecourt). [...]
[...] Dans la pratique, de telles circulaires sont généralement illégales. - Le critère implique en effet que les circulaires réglementaires doivent avoir été édictées par une autorité détentrice d'un pouvoir réglementaire dans la matière concernée. Ceci concerne en particulier le ministre, qui ne détient un pouvoir réglementaire que dans deux cas : soit en vertu d'un texte, soit en sa qualité de chef de service (CE février 1936, Jamart). Le ministre est donc susceptible de contourner cette limitation de ses compétences en recourant dans une mesure excessive aux circulaires. [...]
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