« Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat (…) a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. » Tel est défini le rôle du préfet dans les collectivités locales à l'article 72 alinéa 3 de la Constitution.
Il est ainsi constitutionnellement reconnu au représentant de l'Etat l'exercice d'un contrôle administratif qui porte sur des actes émis par les collectivités locales ; celui-ci s'inscrivant dans le cadre plus large de la libre administration de ces dernières. Si, pendant plus de deux siècles, ce contrôle intervenait a priori, c'est-à-dire en amont de la prise de décision, et était ainsi qualifié de tutelle de l'Etat sur les collectivités, on parle désormais depuis les années quatre-vingt de contrôle de légalité.
Reste à savoir si ce changement se limite à une simple modification terminologique, ou au contraire s'il signifie la disparition complète du régime de tutelle. En tant que corollaire de la décentralisation, la disparition de la tutelle résulte d'une nécessaire rupture avec l'organisation antérieure, associée à une brusque redéfinition du contrôle des actes des collectivités locales (I). Cette suppression est d'ailleurs contrebalancée par l'établissement d'un contrôle de légalité aux modalités plus précises et aux intervenants plus diversifiés (II).
[...] Celui-ci est chargé d'examiner l'acte, d'en apprécier sa légalité interne comme externe. S'il l'estime légal, il décline sur demande de l'autorité locale un certificat provisoire de non-recours, qui n'est cependant pas une garantie absolue contre tout recours contentieux (il peut toujours se raviser). S'il estime l'acte illégal, il doit informer l'autorité locale auteur de l'acte de son intention de le déférer et lui indiquer les illégalités qu'il entend invoquer. En second lieu, la phase juridictionnelle consiste dans la transmission de l'acte par le préfet au tribunal administratif dans un délai de deux mois à compter de la date de sa réception : c'est le déféré préfectoral. [...]
[...] Enfin, la tutelle était organisée par différents textes pouvant consacrer des solutions divergentes selon la nature des actes accomplis et la collectivité au nom de laquelle ils intervenaient. Un système à bout de souffle Tout au long des XIXème et XXème siècles, le régime de la tutelle n'a quasiment pas évolué, hormis une ordonnance du 5 janvier 1959 et la loi du 31 décembre 1970. Cette pauvreté de l'évolution du cadre juridique du contrôle étatique a fini par contraster avec le fort développement des compétences et des domaines d'intervention des collectivités locales durant cette même période. [...]
[...] I La disparition de la tutelle, corollaire de la décentralisation Une rupture avec le régime de tutelle et une redéfinition du contrôle des actes des collectivités locales ont entraîné la disparition de la tutelle. A - Une nécessaire rupture avec le régime de tutelle La tutelle consistait en un contrôle d'opportunité exercé a priori, mais ce système était considéré comme à bout de souffle, d'où sa suppression. Un contrôle d'opportunité a priori Autrefois, le contrôle de tutelle s'effectuait a priori : il intervenait en amont de la prise de décision, notamment dans le régime appliqué aux départements. [...]
[...] D'autre part, la loi du 2 mars 1982 a introduit la notion d'obligation de transmission, opérant ainsi une distinction entre les actes les plus importants étant soumis) et les actes les moins importants échappant). Les premiers sont énumérés à l'article L.2131-2 du CGCT, tandis que les seconds se déduisent négativement du premier ensemble. Cette distinction a des effets sur le caractère exécutoire des actes. Pour recevoir leur plein effet juridique, l'ensemble des actes administratifs doivent avoir été régulièrement pris par l'autorité administrative compétente et doivent être publiés ou ratifiés. [...]
[...] Outre ces modalités très précises, il s'agit à présent d'évoquer les autres acteurs pouvant contribuer à l'élaboration du contrôle. B Un contrôle impliquant d'autres intervenants Le préfet n'est pas le seul à pouvoir saisir le Tribunal administratif, les administrés le peuvent aussi. D'autre part, le préfet peut aussi saisir la chambre régionale des comptes dans le cadre d'un contrôle budgétaire. L'ouverture du champ de recours aux administrés La saisine du tribunal administratif n'est pas le monopole du représentant de l'Etat. [...]
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