Selon une définition stricte, les circulaires sont des documents internes de la vie de l'administration qu'adresse un chef de service à ses agents. Elles contiennent des instructions, recommandations et des explications. Les circulaires permettent également d'interpréter une loi ou un règlement. Dans la hiérarchie des normes, la circulaire est infra règlementaire. Comme l'explique René Chapus, la circulaire, tout comme les actes préparatoires et les directives, fait partie des actes non décisoires. Elle n'est donc pas destinée à produire des effets de droit et se contente d'interpréter une loi ou un règlement. Ceci emporte trois conséquences distinctes sur le régime des circulaires. Tout d'abord, elles ne peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, elles ne sont pas invocables par les administrés à l'égard de l'administration, enfin, elles sont inopposables aux administrés.
Cependant, il arrive que les circulaires servent de prétexte à l'administration pour édicter de véritables décisions. Dans cette hypothèse, le juge requalifie la circulaire déguisée en véritable acte administratif dont il va examiner la légalité. Le juge procède donc en deux temps, il vérifie la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, pour ensuite se pencher sur la légalité de l'acte faisant grief.
[...] Il est souvent difficile de savoir exactement si la circulaire est impérative ou non. Le juge doit donc prendre garde à la rédaction de la circulaire, mais également à la manière dont elle est perçue et appliquée par les agents, car, souvent, de simples conseils donnés par les autorités administratives seront considérés comme de véritables ordres. Le juge risque donc de disqualifier certains actes en réalité normateur échappant ainsi à l'annulation. L'administration par ce biais peut imposer des conditions et des mesures censées ne pas exister. [...]
[...] Cela signifie qu'elle doit avoir des répercussions sur les droits ou libertés des usagers. Le juge administratif se focalise donc réellement sur les effets de la circulaire, et non pas son objet. Les conséquences sur le régime La voie de recours pour excès de pouvoir est désormais ouverte, tant à l'encontre des circulaires et directives règlementaires, qu'à l'encontre des circulaires ayant un caractère impératif, c'est-à-dire contraignant. Une circulaire interprétative, contrairement à la distinction antérieure, peut être impérative. Par conséquent, un plus grand nombre de circulaires peut être considéré comme décisoire, et donc peut être remis en cause dans le cadre du recours pour excès de pouvoir. [...]
[...] L'arrêt substitue la distinction entre les circulaires impératives et non impératives, à la distinction règlementaire entre les circulaires règlementaires et interprétatives. Cette nouvelle distinction a des conséquences importantes sur le régime des circulaires, c'est-à-dire, l'ensemble des règles attachées à la nature de l'acte. Quelles sont les répercussions de la nouvelle distinction des circulaires sur leur régime ? Ainsi, le juge administratif procède en deux temps. Il se doit d'examiner, dans un premier temps, la recevabilité de la circulaire c'est-à-dire qu'il vérifie si la circulaire est impérative ou non. [...]
[...] Mais en pratique, le juge a fréquemment eu l'occasion d'annuler des circulaires règlementaires pour incompétence de leur signataire. Ainsi, la distinction opérée par l'arrêt Duvignères n'est pas réellement novatrice en ce qu'elle est toujours utilisée. La véritable nouveauté se retrouve dans la possibilité du recours offerte à l'administré concernant les circulaires interprétatives, lorsque des dernières réitèrent une règle contraire à une norme supérieure. La circulaire impérative assimilée à l'acte faisant grief La signification du critère La notion d'acte faisant grief dans le cadre du recours pour excès de pouvoir renvoie à celle d'intérêt pour agir du requérant. [...]
[...] Lorsque la circulaire rappelle un état de droit qui n'est pas en conformité avec les exigences de la hiérarchie des normes, la circulaire sera dans ce cas nécessairement annulée par le juge administratif. L'effectivité de la nouvelle distinction des circulaires Une utilisation possible de la distinction classique La distinction classique des circulaires reste opérante pour apprécier la légalité des dispositions d'une circulaire impérative. Le juge peut donc s'appuyer sur l'objet de la circulaire qu'elle soit interprétative ou règlementaire pour juger de la recevabilité du recours et de la légalité de l'acte. Par conséquent ; le nouveau régime des circulaires n'a pas fait disparaître la distinction originelle. [...]
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