« La circulaire ne peut créer pour les usagers, d'obligations qui né résulteraient ni de la loi, ni des règlements », tel Jacques Chirac, définissait les effets de ces actes que sont les directives (circulaire du 15 juin 1987, tendant à définir du bon usage des circulaires ministérielles). De cette manière, celui qui n'était encore que le premier ministre à l'époque, exposait une caractéristique du régime des circulaires. Avant même de s'attacher au régime de ces dernières, il est bon de préciser leur notion.
Elles sont l'expression du pouvoir hiérarchique dont dispose tout chef de service à l'égard des agents placés sous son autorité. Ce pouvoir hiérarchique s'exprime par des instructions à caractère général, adressées à l'ensemble des agents du service lesquels sont tenus d'y obéir. Donc, en principe, de tels actes, n'étant qu'à usage interne, ne produisent pas d'effet juridique à l'égard des administrés, ils ne sauraient s'ajouter à l'ordonnancement juridique.
Cependant, il existe des circulaires qui posent des règles nouvelles, qui créent des droits ou des obligations nouvelles. Dès lors, elles produisent des effets juridiques qui atteignent les administrés et ont alors, à titre d'exception, les caractères d'une décision. Par voie de conséquence, elles peuvent faire l'objet de recours juridictionnels. Quel est alors le critère permettant d'attribuer le caractère décisoire à certaines circulaires et pas à d'autres, critère éminemment important puisque déterminant la recevabilité des recours contre ces actes ?
[...] Le plus souvent, l'on invoquera une erreur de droit (modalité de l'erreur dans les motifs) quand la circulaire sera illégale, soit parce qu'a classiquement méconnu les sens et la portée des dispositions législatives ou règlementaires qu'elle entendait expliciter ou soit hypothèse nouvelle d'illicéité des circulaires, si elle a réitéré une règle contraire à une norme juridique antérieure c'est-à-dire qui reprend dans ses dispositions un texte illégal. Dès lors, et c'est là toute la portée originale de cet arrêt, les circulaires interprétatives peuvent faire l'objet d'un recours. [...]
[...] Ce régime est essentiellement jurisprudentiel. En effet, depuis 1954, et l'arrêt de principe Institutions Notre Dame du Kresker, le régime juridique des circulaires reposait sur la distinction entre les circulaires dîtes interprétatives qui ne faisaient pas griefs et qui n'étaient donc pas susceptibles de recours pour excès de pouvoir et les circulaires dîtes règlementaires contre lesquelles le recours était admis. Mais, c'est un par un arrêt de section du 18 décembre 2002 Mme Duvignières que le Conseil d'Etat a absorbé cette distinction, pour l'élargir en introduisant une autre distinction, modifiant par conséquent le régime des circulaires. [...]
[...] En l'application de cet arrêt et du nouveau critère posé, un recours dirigé contre une telle circulaire ne sera recevable que si elle présente un caractère impératif. Par la même, est mis fin à l'inversion de raisonnement qui consistait à ce que le juge administratif juge de la légalité de la circulaire pour en apprécier la recevabilité du recours. En outre, comme déjà dit, le Conseil d'Etat a retenu une conception extensive de la notion d'acte faisant grief, permettant la dissociation entre la nature d'actes faisant grief. [...]
[...] B / Problème inhérent à cette distinction De nombreux problèmes touchent à l'application de la notion de circulaire interprétative. Ils sont particulièrement visibles en deux hypothèses, quand la circulaire interprète mal le texte qu'elle applique et quand elle prescrit l'application de textes illégaux. S'agissant de la mauvaise interprétation de la loi ou du règlement que la circulaire est censée appliquer, est-elle toujours interprétative ou devient-elle règlementaire du fait de l'erreur d'interprétation ? La question va être résolue par le juge administratif (CE mai 1987, Ordre des avocats à la Cour de Paris lequel a expliqué que par une mauvaise interprétation des textes, la circulaire prescrit de fait une application de règles différentes des normes existantes. [...]
[...] Avant même de s'attacher au régime de ces dernières, il est bon de préciser leur notion. Elles sont l'expression du pouvoir hiérarchique dont dispose tout chef de service à l'égard des agents placés sous son autorité. Ce pouvoir hiérarchique s'exprime par des instructions à caractère général, adressées à l'ensemble des agents du service lesquels sont tenus d'y obéir. Donc, en principe, de tels actes, n'étant qu'à usage interne, ne produisent pas d'effet juridique à l'égard des administrés, ils ne sauraient s'ajouter à l'ordonnancement juridique. [...]
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