Le recours pour excès de pouvoir est-il assez largement ouvert aux justiciables ?

Résumé du document

Le recours pour excès de pouvoir est souvent présenté comme « La » garantie des administrés face à l'Administration. C'est un recours contentieux par lequel tout intéressé peut demander au juge administratif de reconnaître qu'une décision administrative est illégale et d'en prononcer l'annulation. Il peut être ouvert de plein droit contre tous les actes faisant grief même s'il n'est prévu par aucun texte (CE Ass., 17 février 1950, Ministre de l'Agriculture contre Dame Lamotte). Le recours pour excès de pouvoir est la sanction du principe de légalité. On peut douter à première vue de l'efficacité du recours pour excès de pouvoir. En effet, il faut que l'administré connaisse cette possibilité qui lui est offerte ce qui n'est pas aisé : même si le droit se veut le plus accessible possible à tous, il reste technique et demande à la fois une volonté d'information (les textes n'étant pas toujours assez accessibles à tous) et une capacité à le comprendre. En outre, le justiciable peut hésiter à y recourir pour des raisons techniques ou financières. Mais, dans la pratique, le recours pour excès de pouvoir surmonte ces obstacles. Ainsi, il est largement utilisé par les administrés comme en témoigne le nombre important de ces recours présentés chaque année devant le juge.

Sa valeur en tant que moyen de sanctionner l'illégalité des actes administratifs apparaît lorsqu'on le compare aux autres procédés juridiques qui partagent les mêmes buts que lui. Ainsi, les recours administratifs, qu'ils soient gracieux ou hiérarchiques, peuvent se fonder sur des motivations d'opportunité ou d'équité, mais ils ne tendent pas forcément à assurer le respect de la légalité par l'administration. Il existe néanmoins quelques recours en annulation pour illégalité, mais le champ d'application de ces recours est très étroit. Au contraire, le recours pour excès de pouvoir a une portée générale : il est ouvert contre toutes les décisions exécutoires ce qui en fait déjà un recours bien plus ouvert aux justiciables que les autres voies contentieuses. La question de l'illégalité d'une décision administrative peut ainsi être soumise au juge par la voie d'un recours en annulation, mais par la voie incidente qui est celle de l'exception d'illégalité. Cependant, même par cette voie, la constatation de l'illégalité n'emporte pas annulation de l'acte : le juge la prive simplement d'effet dans le litige concerné. Par contre, cette constatation d'illégalité peut alors être effectuée à toute époque alors que le recours pour excès de pouvoir ne peut être exercé que dans un délai assez court de deux mois. Le recours pour excès de pouvoir conserve l'avantage de tendre à faire disparaître l'acte illégal de façon rétroactive et à l'égard de tous.

Le recours pour excès de pouvoir est donc la seule voie de recours permettant aux administrés d'obtenir l'annulation de toute décision exécutoire entachée d'illégalité. C'est pourquoi l'enjeu posé par la question de son accessibilité aux justiciables est important. Le Conseil constitutionnel fait même de son existence un principe général du droit : seul le législateur peut l'écarter pour une catégorie d'actes. Ainsi, une disposition excluant « tout recours » contre les décisions auxquelles elle se rapporte est interprétée par le Conseil d'Etat comme ne visant pas le recours pour excès de pouvoir faute de le mentionner de façon expresse (CE, 17 février 1950, Dame Lamotte).

Se poser la question de savoir si le recours pour excès de pouvoir est ou non assez largement ouvert aux justiciables revient à analyser deux typologies juridiques. D'une part, les conditions de recevabilité de ce recours, c'est-à-dire l'accessibilité d'un tel recours pour n'importe quel justiciable. Mais également, d'autre part et dans une moindre mesure, les nombreuses ouvertures du recours pour excès de pouvoir, définies ici comme les griefs que l'on peut articuler à l'encontre d'une décision pour en démontrer l'illégalité, autant de moyen pour le justiciable d'avoir gain de cause lorsque l'Administration est en faute et donc de l'inciter à ouvrir un tel recours puisqu'il peut invoquer contre elle des motifs juridiques définis.

Le recours pour excès de pouvoir a une double fonction : protéger les administrés contre l'arbitraire et contrôler la régularité des décisions administratives. Cela exigeait donc qu'il soit accessible au plus grand nombre possible de particuliers. Il doit permettre de créer un équilibre entre l'efficacité de la justice administrative et le caractère démocratique de l'accès au recours. Afin de savoir si le recours pour excès de pouvoir est ou non assez largement ouvert aux justiciables, il est nécessaire d'étudier les limites à la recevabilité d'un tel recours, à nuancer très fortement, (I-) puis les éléments qui en font un recours ouvert et démocratique (II-).