Le rapport du Conseil d'État, rendu public le 31 mai 1996, a tenté de répondre aux inquiétudes grandissantes des agents publics confrontés à une multiplication des poursuites pénales pour des faits commis dans l'exercice de leurs fonctions. Le Conseil d'État a dès lors été amené à préciser le champ de son étude: il a exclu d'une part le cas spécifique des élus, confrontés pourtant à des problèmes de même nature que les agents publics, mais dont la situation n'entrait pas directement dans le champ de ses réflexions. Le groupe d'étude a exclu d'autre part de son analyse, en raison de jurisprudences bien établies, les délits présentant un caractère intentionnel et sanctionnant un manquement caractérisé à la déontologie de la fonction publique ainsi que ceux relevant d'une faute personnelle et pour lesquels la mise en examen de l'agent ne pose pas de questions particulières au regard du fonctionnement normal du service public. Sont donc exclusivement concernés les délits commis de façon non délibérée, par suite de négligence ou d'imprudence induite par le fonctionnement même du service, et pour lesquels "un agent peut se trouver mis en examen sans avoir agi de façon anormale".
C'est donc sur l'ensemble des situations susceptibles de donner naissance à de telles infractions que le Conseil d'État a concentré sa réflexion en examinant tout d'abord le régime général de la responsabilité pénale des agents publics (I) puis en proposant des adaptations et des améliorations concernant le fonctionnement des services et le déroulement des procédures (II).
[...] Conclusion Au total, le rapport du Conseil d'État de 1996 a conduit pour la première fois à une réflexion globale sur le thème de la responsabilité pénale des agents publics. Le groupe d'étude, tout en soulignant la spécificité de l'action administrative, a refusé de reconnaître aux agents publics un régime dérogatoire de responsabilité pénale qui serait de fait contraire aux exigences constitutionnelles. Néanmoins, le Conseil d'État a proposé un certain nombre d'adaptations et d'améliorations dans le fonctionnement des services et dans le déroulement des procédures administrative et pénale. [...]
[...] L'objectif est d'éviter que l'impartialité des juges puisse être soupçonnée lorsqu'ils ont à connaître d'une affaire mettant en cause une personne dépositaire de l'autorité publique avec laquelle ils ont pu entretenir des relations professionnelles. Il convient donc de simplifier la procédure de renvoi existante en limitant strictement l'intervention de la Chambre criminelle de la Cour de cassation et en permettant à chaque cour d'appel de procéder au renvoi de l'affaire devant une juridiction de son ressort. Ces dispositions seraient en outre applicables à tous les citoyens. [...]
[...] L'amélioration possible des procédures administratives Les voies non contentieuses de réparation du dommage Afin de préserver les intérêts des usagers et des agents publics et la continuité de l'action administrative, les services doivent développer autant que possible des procédures non contentieuses de réparation. En s'inspirant de l'effort considérable réalisé par le législateur pour porter aux victimes un secours financier rapide et efficace grâce à l'intervention de fonds de garantie, l'administration doit améliorer les différentes procédures transactionnelles d'indemnisation. L'application par les services de la circulaire du 6 février 1995 relative au développement de la transaction devrait faciliter une telle évolution en permettant d'évaluer la nature des responsabilités et le montant de la transaction envisageable. [...]
[...] L'évolution récente du "risque pénal" Analysant les données statistiques du ministère de la justice pour la période 1990-1995, le Conseil d'État a constaté que le nombre de poursuites à l'encontre d'agents publics pour des infractions non-intentionnelles - une centaine - demeurait en réalité très limité eu égard au nombre total d'agents publics. Néanmoins, le Conseil d'État a remarqué un accroissement significatif du nombre de préfets, sous-préfets, fonctionnaires du cadre national des préfectures et agents du ministère de la défense mis en examen pour homicides et blessures involontaires. [...]
[...] La réparation par la voie contentieuse Le Conseil d'État a proposé un certain nombre d'améliorations de la procédure administrative contentieuse. Ces propositions concernent tout d'abord la rapidité d'intervention de la décision du juge: l'amélioration de la procédure de référé-provision (art CTA) qui permet au créancier d'obtenir une avance sur les sommes qui lui sont dues, passe par la suppression de la condition tenant à l'existence d'une demande au fond soumise parallèlement au juge du principal. La rapidité de la procédure pourrait également être améliorée grâce à l'accélération de l'échange des mémoires ce qui implique une interprétation rigoureuse de l'art du Code des Tribunaux Administratifs pour contraindre les défendeurs négligents. [...]
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