La mesure d'ordre intérieur serait selon Paul Amselek une catégorie « fourre-tout » d'actes administratifs telles les circulaires, directives, notes de service etc. C'est pour cette raison que M. Hecquard-Theron considère qu' « il n'existe ni notion, ni théorie de la mesure d'ordre intérieur […] qui se prête mal aux classifications simples et aux systématisations. »
Cette notion de mesure d'ordre intérieur tire son origine de la jurisprudence du Conseil d'Etat (CE) qui crée l'expression sans vraiment expliquer sa signification. Les mesures d'ordre intérieur sont censées n'avoir qu'un impact minime et de ce fait un contrôle juridictionnel n'apparaît pas nécessaire. Ainsi devient mesure d'ordre intérieur tout acte administratif que le juge a considéré comme une mesure interne aux services administratifs et qui a une teneur non juridique bien que parfois prescriptive. C'est ainsi que sont comprises dans les Mesures d'ordre intérieur les circulaires administratives, les directives, les notes voir des mesures orales ne nécessitant pas de support écrit.
C'est dans la décision Société des moulins du Château-Narbonnais adoptée par le Conseil d'Etat en 1844 qu'apparaît l'idée « d'acte d'administration intérieure. » Cela concernait les mesures préparatoires à un acte décisionnel.
Traditionnellement les Mesures d'ordre intérieur sont classées parmi les actes administratifs unilatéraux non-créateurs de droit mais certains auteurs font la distinction entre actes unilatéraux créateurs de droit, non créateurs de droit et les mesures d'ordre intérieur ce qui témoigne de l'ambiguïté de la nature de ces mesures.
Une définition large décrirait les mesures d'ordre intérieur comme tout acte qui, à l'intérieur d'un service administratif, met en œuvre le pouvoir hiérarchique du chef de service (c'est alors une mesure de nature intérieure) tandis qu'une définition plus étroite désigne les seules mesures qui posent des règles de police interne au service (le terme est pris dans un sens plus juridique : faire régner l'ordre.)
En raison de l'apparente complexité de bien cerner cette notion de mesure d'ordre intérieur et des évolutions actuelles il apparaît opportun de nous demander si cette notion est encore pertinente.
En effet le champ d'action et la part des études consacrées à la mesure d'ordre intérieur se restreint avec le temps ce qui peut laisser penser à un possible effacement de cette notion.
Ainsi l'apparente perte de pertinence de la mesure d'ordre intérieur pourrait s'expliquer d'une part par la complexité de la cerner (I) et d'autre part par le rétrécissement progressif de son champ d'application (II).
[...] Pour autant, il s'avère que les mesures d'ordre intérieur ne sont pas toujours sans effet direct sur l'extérieur des administrations dans lesquelles elles ont été prises. A titre d'exemple nous pouvons prendre le cas des directives administratives qui permettent à l'administration dans les domaines où elle dispose d'une compétence discrétionnaire de se fixer une ligne de conduite qui la guidera dans les décisions individuelles qu'elle prendra par la suite. Dans ce cas on voit bien que cette mesure peut avoir des conséquences en dehors de l'administration ce qui n'est pas le cas pour d'autres types de mesures d'ordre intérieur au champ d'application plus restreint (du type note de service.) L'absence d'effet sur la situation juridique du destinataire de la mesure d'ordre intérieur Les mesures d'ordre intérieur ne devant servir qu'à organiser les services administratifs elles ne peuvent pas en théorie changer le statut des agents publics. [...]
[...] Un champ d'application de plus en plus restreint En de nombreux domaines les mesures d'ordre intérieur voient décroître leur champ d'application. Ceci s'explique en grande partie par la modernisation du droit allant dans le sens d'une plus grande protection u citoyen ce qui entraîne inévitablement la diminution de l'immunité juridictionnelle de mesures donnant d'assez larges marges de manœuvres à l'administration La modernisation du droit Le droit français a assez profondément muté depuis la fin de la seconde guerre mondiale et surtout depuis une vingtaine d'année. [...]
[...] De ce fait, le règlement intérieur d'un collège n'est plus considéré comme une mesure d'ordre intérieur mais comme une décision exécutoire faisant grief. Cependant il nous faut noter que pour les agents et fonctionnaires publics, au-delà du seul cadre de l'école, les règlements intérieurs demeurent des mesures d'ordre intérieur car ici la notion de subordination des agents publics est centrale. Ils se doivent de rester au service de l'Etat, de la collectivité territoriale ou toute autre administration publique. En outre et pour illustrer la nouvelle démarche concrète du juge, nous pouvons prendre comme exemple arrêt M. [...]
[...] N'est cependant pas considéré comme mesure d'ordre intérieur la circulaire dite réglementaire car celle-ci dépasse le cadre de l'interprétation en créant du droit. La directive est quant à elle une mesure qui permet à l'administration de se doter d'une doctrine, d'une ligne de conduite qui guidera les décisions individuelles qu'elle prendra. Cette mesure d'ordre intérieur se distingue donc de la circulaire dans le sens où elle n'induit pas d'obligation hiérarchique et du fait qu'elle puisse en partie créer du droit. [...]
[...] En dehors des circulaires et directives administratives (cf. infra), on pourrait distinguer trois catégories essentielles. D'une part les instructions particulières, autrement dit les ordres hiérarchiques donnés par les autorités administratives à leurs subordonnés. D'autre part les mesures d'aménagement intérieur des services comme par exemple l'organisation des gardes des médecins d'un centre hospitalier (CE mars 1994, Mme Jean.) Ces mesures peuvent aussi concerner les usagers. On peut prendre pour exemple la mesure visant à transférer un étudiant dans un groupe de travaux dirigés (TA paris mars 1966, Bricq.) Enfin on trouve des mesures individuelles de caractère personnel ou plus ou moins disciplinaire. [...]
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