Le juge des référés - empêcher les dérives de la voie de fait: quelle impartialité?

Résumé du document

Selon l'article R. 128 du Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, dont les dispositions ont été reprises à l'article R. 532-1 du Code de justice administrative, « le juge des référés peut, sur simple requête et même en l'absence de décision administrative préalable, prescrire toute mesure utile d'expertise ou d'instruction ». Sûrement le décret du 22 novembre 2000, modifiant l'article précité, se voulait pour le législateur la juste conclusion, à l'heure où nous parlons, d'un long processus d'évolution d'une véritable « culture de l'urgence » du juge administratif, dont le point convergeant reste sans nul doute la fameuse loi du 30 juin 2000.
Dans une fin de XXe siècle marquée par la rapidité des techniques et le développement toujours plus grand des rapports humains, l'ordre administratif se devait de rester à la page en vue d'assurer le bon fonctionnement des services publics et la sauvegarde de l'intérêt général ; à la multiplication des contentieux et des situations de plus en plus complexes, nécessitant des prises de position immédiates du juge administratif, s'opposaient des procédures lentes, préservant leur aspect d'antan par des délais souvent trop longs et inadaptés. Rappelée fermement à l'ordre par l'article 6 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme, qui impose à toute procédure un « délai raisonnable », la question de la rapidité de la justice est un critère de l'efficacité du droit public, « tant pour l'administré qui y a à faire et s'y trouve confronté, que pour la société qui l'observe et la juge à l'aulne de ses décisions rapides et équitables » comme le fait remarquer Mme Isidoro, membre de la Cour administrative d'appel de Paris, mais pas seulement ; elle est aussi liée à la capacité qu'ont les juges à faire face à des situations d'urgence, et le juge des référés a été voulu par le législateur comme la réponse tangible à ces situations.
Le juge des référés est souvent désigné sous le vocable de "juge des apparences" car il n'a pas le pouvoir de se prononcer sur le fond des litiges. Son rôle est toutefois très important puisqu'il peut prendre toute une série de mesures de sauvegarde quand les circonstances le justifient. Les articles L. 511-1 et 2 du Code de Justice Administrative définissent le statut du juge des référés : se plaçant à la date de sa décision, le juge statue « en l'état de l'instruction »par « des mesures qui présentent un caractère provisoire, [et] il n'est pas saisi du principal ». Sa compétence est aussi bien rationae materiae, réaffirmée par le Conseil d'Etat, que rationae loci, imposée par le législateur.
L'apport fondamental de la loi du 30 juin 2000 reste que le juge des référés est un juge unique, c'est-à-dire à la fois un magistrat statuant seul, par voie d'ordonnances, et un organe unique de jugement compétent pour se prononcer sur toutes les variétés de demandes de référé (référés d'urgence, ordinaires ou spéciaux), les cas de collégialité étant rares avec une audience publique et sans conclusion du commissaire du gouvernement. L'existence de ce juge se démontre du seul fait du caractère exécutoire des décisions administratives, affirmé comme principe fondamental du droit public dans le célèbre arrêt Huglo rendu par le Conseil d'Etat le 2 juillet 1982, et du caractère non-suspensif des actes administratifs ; il paraît alors évident que les mesures provisoires du juge des référés doivent pouvoir être prises immédiatement afin d'éviter aux administrés de subir un préjudice exacerbé par la lenteur du procès administratif.
Cette loi fondatrice a fait coup double : outre la sacralisation définitive du juge des référés, elle a empêché les dérives de la voie de fait et introduit deux nouvelles procédures d'urgence: le référé-suspension et le référé-liberté Le législateur a alors parlé d'une « culture de l'urgence », car sa démarche était véritablement de donner un nouveau souffle au juge administratif et, a fortiori, à l'ensemble de la procédure administrative.
Le principe de mise en avant du juge des référés n'en est pas pour autant absolu et certains problèmes juridiques se sont posé après l'entrée en vigueur de la loi du 30 juin 2000, tandis que la Cour Européenne des Droits de l'Homme émettait des réserves sérieuses sur la sécurité juridique des requérants et le respect de l'article 6 de la Convention qu'elle est censée protéger.
Le juge des référés bénéficie-t-il à l'heure actuelle d'un statut plus adapté aux mesures d'urgence ? Parallèlement, son champ d'action ne se heurte-t-il pas avec d'autres principes juridiques ?
Si le juge des référés est ancré dans l'ordre interne comme le seul et unique juge de l'urgence, notamment depuis la loi du 30 juin 2000 (I), son champ d'action s'en trouve néanmoins diminué par quelques problèmes d'application, secrétés en partie par des dogmes juridiques qui lui font obstacle (II).