Nous sommes le 9 novembre 1789. Un vif débat à l'Assemblée Constituante oppose deux personnalités. D'un côté Mirabeau présente son plan d'organisation du territoire du Royaume et prône la transformation en communes de 44 000 paroisses. De l'autre côté le député de Rouen Jacques-Guillaume Thouret s'y oppose à la tribune en déclarant : « les paroisses qui surpassent le nombre de 40 000 sont trop faibles et trop multipliées pour être employés avec succès ». Il propose ainsi la création de 6 500 groupements sur le territoire.
Si le décret de l'Assemblée du 14 décembre 1789 donne raison à Mirabeau et divise le territoire en 44 000 communes, ce débat historique sur la « bonne mesure communale » reste encore aujourd'hui, en 2010, d'actualité.
En effet, 36 784 communes, soit 40% des communes de l'Union européenne, constituent de nos jours le territoire français. La commune est en France l'institution fondamentale du système d'administration territoriale. En effet, selon la définition qu'en donnait la Constitution de 1791, les communes font partie de l'« état des citoyens », elles naissent des « relations locales » entre les citoyens, et les officiers municipaux qu'ils élisent en gèrent les « affaires particulières ». Cet attachement a donc participé à l'entretien de cet émiettement communal.
Par conséquent, le problème du regroupement communal est au cœur du débat actuel sur l'aménagement du territoire. Et ce problème oppose de façon antagoniste deux tendances. D'une part, l'on retrouve la volonté de maintenir un nombre élevé de communes, généralement dotées d'une forte identité locale, existant depuis des siècles, proches des administrés qui y sont attachés et constituant la meilleure structure de participation à la vie publique. D'autre part, l'on retrouve la nécessité de regroupement, pour des raisons techniques et financières, parce que des communes plus grandes seraient mieux à même d'accomplir leurs tâches. L'on se retrouve donc face à une situation ambiguë où les élus locaux, pour des raisons techniques et financières, acceptent la coopération intercommunale (ou intercommunalité), mais de l'autre, reste attachés à leur « fief » et tentent donc, à ce titre, de garder certaines compétences sans tout vouloir transférer.
Il est donc possible de se demander si la volonté de simplifier l'organisation territoriale n'a pas aboutit, in fine, à la complexifier, en créant un échelon supplémentaire disposant de compétences partagées avec les communes.
Il n'est pas faux aujourd'hui d'affirmer que, d'un point de vue quantitatif la coopération intercommunale est un véritable succès. La quasi-totalité du territoire (95% des communes représentant 92% de la population (au 1er janvier 2010)) est désormais couverte par des structures intercommunales et les principaux services publics locaux sont gérés par ce type de structure. Cependant, d'un point de vue qualitatif, la coopération intercommunale reste encore à parfaire. Et la raison de ce succès quantitatif et de cet échec qualitatif se trouve là encore dans l'ambigüité de la situation énoncée précédemment : les élus ont conscience de la nécessité de structures intercommunales pour répondre de façon plus efficace aux besoins des administrés (d'où le succès quantitatif) mais tiennent à conserver leur existence, et donc, leur statut et certaines compétences, créant ainsi une véritable confusion (d'où l'échec qualitatif).
[...] Ainsi, il cherche à regrouper les EPCI et les syndicats entre eux et simplifie donc les procédures de fusion, passant outre la décision de l'échelon intercommunal pour privilégier le choix d'une majorité qualifiée de communes. Il cherche également à éviter les doublons sur un même territoire entre différentes structures intercommunales. Aussi, le projet de loi initial supprimait la possibilité de créer de nouveaux pays. Désormais, il abroge purement et simplement les dispositions de la loi de 1995 instituant les pays. Cela signifie-t-il que les pays existants seront supprimés ? [...]
[...] Il tire ses compétences de son statut contrairement aux collectivités territoriales qui disposent d'une clause de compétence générale qui leur permet d'agir sur tout domaine relevant d'un intérêt local. Toutefois, un EPCI peut prendre en charge des missions complémentaires de sa compétence. Ainsi dans un avis du 15 juillet 1992, le Conseil d'Etat a jugé que : la spécialité de l'établissement public ne saurait être interprétée comme lui interdisant d'exercer des activités qui sont le complément de sa mission et qui présentent un intérêt direct pour l'amélioration des conditions d'exercice de celle-ci (Conseil d'Etat, avis du 15 juillet 1992, RATP). [...]
[...] Cependant, la loi laisse subsister les réalisations antérieures aux lois nouvelles, la compilation des textes faisant apparaître un enchevêtrement de règles presque inextricable. Plus de syndicats intercommunaux existent encore et leur périmètre ne correspond pas toujours au périmètre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Cette superposition d'institutions de coopérations intercommunale rend d'autant plus illisible la carte de l'intercommunalité et surtout rend difficile toute vision claire de la part des citoyens des autorités compétentes pour les services publics qu'il reçoit et finance. [...]
[...] Les communautés sont administrées aujourd'hui par des conseils composés par les délégués de communes (élus par le conseil municipal de chaque commune membre). Ainsi, la sanction par le suffrage universel est possible, même si elle n'intervient qu'indirectement, à l'occasion d'élections ultérieures. De plus, comme on l'a vu, les EPCI ne sont plus réellement, dans la pratique, des établissements publics dans la mesure où l'étendue de leurs compétences ne correspond plus au principe de spécialité, sans toutefois être des collectivités territoriales à part entière, faute de reconnaissance par le législateur. [...]
[...] Par conséquent, d'une volonté législative de simplification de l'organisation territoriale, l'on est passé à un embrouillamini de situation et la nouvelle réforme de 2010 voulant à son tour simplifier la situation s'avère décevante (II). I Complexification paradoxale : d'une volonté législative de simplification à un embrouillamini de situation La coopération intercommunale a été initialement envisagée par le législateur afin de remédier à l'émiettement communal et ainsi permettre à la fois une organisation rationnelle du territoire, mais aussi un développement économique local et une relance de la politique d'aménagement du territoire. [...]
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