Critère d'identification des établissements publics, personnalité juridique, compétences sectorielles, article 34 de la Constitution, personne publique territoriale, arrêt Canal de Gignac, EPA Etablissements Publics Administratifs, EPIC Etablissements Publics Industriels et Commerciaux, arrêt Navizet, loi du 21 juin 1865, loi du 5 avril 2006
"C'est par les institutions ambiguës que se produisent les grandes transformations sociales", a écrit Maurice Hauriou à la fin du XIXe siècle à propos du statut alors obscur de l'association syndicale vis-à-vis de l'administration. Le Tribunal des conflits venait tout juste d'admettre qu'une association syndicale puisse être qualifiée d'établissement public au regard de critères d'identification tout nouvellement dégagé. Ainsi, cette dernière entrait dans la catégorie des personnes publiques spéciales de droit commun que sont les établissements publics.
Dotés de la personnalité juridique, qui leur permet d'être titulaires de droits et d'obligations et d'ester en justice, les établissements publics remplissent une tâche administrative d'intérêt général, mais doivent cependant être différenciés des personnes publiques territoriales que sont l'État et les collectivités territoriales. En effet, leur compétence n'est pas territoriale, mais sectorielle : l'établissement public est créé par une personne publique territoriale pour se charger à sa place d'une mission de service public administratif spécialisée avec une certaine autonomie, mais sous son contrôle toujours. Le législateur intervient dans la création des établissements publics en créant les catégories auxquelles ils appartiennent et en déterminant leurs règles constitutives.
[...] Une importance juridique indéniable La mise en place de nombreux critères de distinction entre les établissements publics et les autres personnes administratives publiques ou privées, et au sein même des établissements publics, peut au premier abord porter à confusion. Pour comprendre l'intérêt d'une telle précision qualificative élaborée par la loi et la jurisprudence, il faut en comprendre l'utilité juridique. En effet, il ne s'agit pas simplement d'identifier les établissements publics, mais surtout de pouvoir leur appliquer certains grands principes, de déterminer la juridiction compétente en cas de litige ou encore de dégager le type de droit qui s'applique à eux. [...]
[...] Le pouvoir législatif a en effet la capacité de mettre en place des personnes publiques au statut particulier, qui n'entrent ni dans la catégorie de personnes privées, ni dans celle des établissements publics : ainsi les critères sont aussi insuffisants, car non seulement ils ne permettent pas toujours de distinguer une personne privée d'un établissement public, mais encore ils ne permettent pas de distinguer ces derniers d'une personne publique sui generis, unique en son genre. C'est ainsi que l'on assiste à une multiplication des personnes publiques sui generis somme toute assez désorganisée et vivement critiquée par la jurisprudence. [...]
[...] Une prévalence absolue de l'intention législative sur les critères dégagés Comme précédemment expliquée, la jurisprudence a dégagé dès le début du XXe siècle des critères permettant de distinguer l'établissement public de la personne privée par l'arrêt fondamental du canal de Gignac notamment. Ces critères, relativement simples, peuvent donc faire l'objet d'une application quasi mécanique de la part des juges : ce fut le cas, par exemple, lors de la décision Navizet du Tribunal des conflits du 13 novembre 1961, où le juge conclut que l'INAO est un établissement public par simple application des critères de l'origine de l'organisme, du but de son activité, des rapports qu'il entretient avec l'autorité publique et enfin de la présence de prérogatives de puissance publique. [...]
[...] Ces critères sont toujours admis aujourd'hui pour les personnes publiques spéciales, en dehors des cas où la loi les qualifie expressément comme c'est le cas pour les personnes publiques sui generis et les groupements d'intérêt public. Ces critères sont l'origine de l'organisme, le but de son activité, les rapports qu'il entretient avec l'autorité publique et enfin la présence ou non de prérogatives de puissance publique. La considération successive de ces quatre critères permet, en théorie, d'aboutir à une identification certaine d'un établissement public ou d'une simple personne privée. [...]
[...] C'est ici qu'est ainsi posé un premier critère de distinction au sein même des établissements publics : pour identifier la nature de l'établissement concerné, il faut identifier la nature du service qu'il gère. Si l'établissement gère un service public « classique » d'administration, alors il sera qualifié d'EPA, mais, en revanche, si son activité se rapproche plus d'un service industriel et commercial alors il sera classé dans la catégorie des EPIC. On observe ainsi que l'on est loin d'un critère d'identification unique de l'établissement public : il en existe en réalité une véritable multitude, qui permet de distinguer l'établissement public au sein des autres personnes morales ou privées, mais qui permet également d'effectuer une classification en leur sein. [...]
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