Dans le droit administratif français, une directive est une norme d'orientation adressée par les chefs de service, notamment les ministres, dans l'exercice de leur pouvoir discrétionnaire, à leurs subordonnés afin de leur fixer une ligne générale de conduite et d'assurer la cohérence de leur action. Cette définition est à distinguer de celle de la directive communautaire ; selon l'article 189 du Traité de Rome (instituant la Communauté économique européenne), « la directive lie tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ». La directive est donc un acte émanant des institutions de l'Union européenne (et de la Communauté européenne à l'énergie atomique), au même titre que le règlement, la recommandation, la décision et l'avis. La directive a pour objectif l'harmonisation du droit des Etats membres.
Ce type d'instrument juridique existait déjà, sous une dénomination différente mais sous une forme analogue, dans le Traité de Paris instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier : les recommandations CECA comportent en effet « obligation dans les buts qu'elles assignent, mais laissent à ceux qui en sont l'objet le choix des moyens propres à atteindre ces buts ». La directive UE émane du Conseil de l'Union européenne ou de la Commission. En général, le Conseil arrête les directives sur proposition de la Commission, éventuellement en coopération avec le Parlement ou le Comité économique et social. Mais l'article 189 CEE n'exclut pas la possibilité de voir la Commission émettre des directives. Il existe deux types de directives : les directives de principe, trouvant directement leur fondement dans les traités, et les directives prises uniquement pour l'exécution des directives de principe.
Selon R. Kovar, « la directive intrigue, dérange, divise. Sa singularité en est la cause ». Cette singularité peut être caractérisée au travers d'une double analyse : celle du statut de la directive dans l'ordre juridique communautaire (I) et celle du même statut dans l'ordre juridique interne (II).
[...] Le principe de primauté, reconnu par la CJCE lors de l'arrêt Costa contre ENEL, consacre la primauté fonctionnelle du droit communautaire : ce droit perdrait son caractère commun s'il pouvait être remis en cause unilatéralement par tel ou tel Etat membre. La primauté est triple : sur les règles constitutionnelles, sur les actes législatifs, sur les actes réglementaires. La jurisprudence du juge français L'arrêt Compagnie Alitalia Assemblée février 1989) reconnaît l'obligation d'appliquer les directives communautaires. Adoptée le 17 mai 1977, la sixième directive du Conseil a fixé comme objectif aux Etats membres de prendre avant le janvier 1978 les dispositions nécessaires pour adapter le régime de TVA à ses propres dispositions. [...]
[...] L'arrêt Alitalia n'innove pas en rappelant l'interdiction d'édicter des dispositions réglementaires contraires aux objectifs d'une directive et en censurant un règlement adopté après l'expiration du délai qu'une directive impose pour sa transposition ; dans le cas présent, les dispositions 236 et 238 du CGI résultaient d'un décret datant du 29 décembre 1979. Le Conseil d'Etat s'est appuyé ici sur sa jurisprudence Cohn-Bendit du 22 décembre 1978. L'innovation réside en ce que les contradictions entre une directive et des dispositions réglementaires qui lui sont antérieures (disposition 230 du CGI issue d'un décret du 27 juillet 1967) sont sanctionnées. La jurisprudence évolue avec l'arrêt S.A. [...]
[...] En dépit de la lettre du traité, le juge communautaire a qualifié les directives d'actes ayant une portée générale (CJCE février 1984, Kloppenburg). B. Une intensité normative à géométrie variable La difficile distinction entre obligation de résultats et obligation de moyens C'est sur cette distinction délicate que s'est focalisée la discussion sur la nature, la portée et la fonction des directives. D'une part, des flottements de traduction entre les versions nationales du traité rendent difficile une lecture exégétique de l'article 189 CEE. [...]
[...] La non-transposition d'une directive en droit interne est sanctionnable de deux manières. Les Etats réfractaires s'exposent à un recours en constatation de manquement, au titre des articles 169 ou 170 CEE ; ce recours est déclenché par la Commission ou par un Etat membre. Par ailleurs, les justiciables disposent devant les juges internes d'un droit à réparation dès lors que trois conditions sont réunies ; il est nécessaire que l'objectif établi par la directive crée des droits au profit des particuliers, que ces droits aient un contenu identifiable par rapport aux critères définis dans la directive, et enfin qu'existe un lien de causalité entre la violation du droit communautaire et le préjudice (CJCE novembre 1991, Andrea Francovich et autres contre Italie). [...]
[...] Cet arrêt oblige les Etats à veiller à ce que leurs ressortissants puissent se prévaloir de l'effet direct. Un principe en partie reconnu pour la directive La reconnaissance de l'effet direct de la directive a été affirmée avec l'arrêt Sace (CJCE décembre 1970) et l'arrêt Van Duyn du 4 décembre 1974. Le principal argument retenu est le suivant : l'effet contraignant que confère l'article 189 CEE à la directive serait battu en brèche si les justiciables ne pouvaient se réclamer devant le juge national d'une directive à l'encontre d'un Etat membre qui aurait omis d'adopter les mesures d'exécution appropriées ou procédé à une transposition incorrecte. [...]
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