Les contrôles de l'Etat sur les collectivités territoriales: des politiques publiques locales sous surveillance?

Résumé du document

L'article 1 de notre Constitution de 1958 proclame : « La France est une république indivisible ». En effet, cette notion d'indivisibilité accueille celle d'Etat unitaire, où la loi est la même pour tous et partout, et où le pouvoir est concentré entre les mains d'une seule autorité, l'Etat.
Aussi, d'abord monarchiste, puis révolutionnaire mais surtout Napoléonienne, la France a très longtemps associé Etat unitaire et centralisation. Mais l'évolution des conceptions, a fait peu à peu s'engager la France dès le début du XIXème siècle, dans un processus de décentralisation, et ce, afin de mettre en œuvre des exigences de libertés, de diversité et de démocratie.
Ainsi, la France s'est engagée à compter de 1982, après ce long processus d'évolution, dans une vaste expérience de décentralisation qui a bouleversé les habitudes, démocratisé la gestion des affaires locales et rapproché le pouvoir de décision des citoyens ; d'où le développement d'un véritable pouvoir local qui fait des élus locaux, les responsables de la conduite des affaires communales, départementales et régionales.
Les deux évènements primordiaux de ce processus de décentralisation résident dans l'adoption des lois Defferre de 1982 et 1983 élaborées par le gouvernement, ainsi que dans la réforme constitutionnelle de 2003, laquelle a inscrit dans notre Constitution, et ce pour la première fois, le principe instituant la décentralisation de l'organisation de la République, caractère symbolique puissant de ce réaménagement administratif du territoire.
Ces lois s'inscrivent dans une volonté politique de mettre en œuvre une redistribution des pouvoirs entre l'Etat et les collectivités territoriales dont le but premier et de permettre une meilleure efficacité de l'action publique, ainsi que le développement d'une démocratie de proximité.
Le processus de décentralisation, engagé par l'Etat, se réalise dans les politiques publiques locales, et l'évaluation des résultats qui en est faite, permet de dresser un bilan de la décentralisation et donc d'en apprécier les apports. En effet, il est primordial de préciser que la décentralisation réside dans un nouveau mode d'organisation qui se traduit notamment par un allègement de la tutelle de l'Etat et un transfert des compétences, mais qui ne remet en aucun cas en cause le principe d'indivisibilité de la République. Le principe de libre administration et donc d'autonomie reconnu aux collectivités territoriales à l'article 72 de la Constitution de 1958 ne signifie certainement pas libre gouvernement, libre réglementation, ou bien encore liberté totale.
L'Etat exerce, en effet, un contrôle juridique, dit de légalité sur les autorités décentralisées, locales (c'est-à-dire sur les organes) ainsi que sur les actes administratifs et budgétaires, et ce, par le biais de son représentant, le Préfet, autorité déconcentrée à qui revient donc la charge de veiller au bon fonctionnement de la vie publique locale.
En effet, le principe même d'un tel contrôle sur les collectivités territoriales est consacré par l'article 72 de la Constitution, mais dans la pratique, on constate aujourd'hui que ce contrôle est largement insuffisant de par le manque cruel de moyens humains, techniques, matériels ; ceci justifie le rôle primordial d'autres instances indépendantes telles que la Chambre régionale des comptes, chargée notamment de l'évaluation des politiques publiques locales par le biais du contrôle de l'examen de gestion des collectivités, donnant ainsi à cette tutelle une toute autre dimension. Les contrôles de l'action publique locale ne s'articulent plus autour du seul contrôle de légalité, mais se fondent également sur la pertinence, l'efficience ou l'efficacité des actions.
C'est dans ce contexte qu'il serait utile de savoir dans quelles mesures les contrôles de l'Etat exercés sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics ont ils une incidence sur l'élaboration des politiques publiques locales, résultantes directes de la politique de décentralisation ? Il convient donc de s'intéresser ici à l'influence que peuvent avoir ces contrôles sur la vie publique locale.
C'est pourquoi la première partie de ce dossier sera consacrée à l'intérêt du contrôle de légalité des actes opérés par le représentant de l'Etat, le Préfet (I), pour justement insister sur l'idée que décentralisation et principe de libre administration ne signifient en aucun cas autonomie totale, et que l'Etat a et conserve un rôle primordial dans le contrôle des décisions prises au niveau local. Nous aborderons cependant les éléments relatifs au bilan relativement décevant résultant de ces contrôles et les raisons qui éclairent une telle insuffisance.
Il nous semble par conséquent, opportun de poursuivre notre analyse en nous intéressant aux conséquences et donc aux effets que ces contrôles ont sur l'élaboration des politiques publiques locales (II), ce qui va nous amener à envisager l'évaluation de ces politiques dans le cadre notamment de l'examen de gestion des collectivités territoriales, mission dont sont chargées les Chambres Régionales des Comptes, autorités juridictionnelles indépendantes qui interviennent dans la vie publique locale, et donc sur le pouvoir des élus.