Symbole de la prééminence de l'Etat sur le territoire, le contrôle des collectivités territoriales trouve son fondement juridique dans la Constitution.
Le contrôle administratif de légalité est, à l'évidence, un élément constitutif de la décentralisation au même titre que la notion d'affaires locales. Le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales n'a pas été altéré par la réforme de mars 2003. L'article 72 de la Constitution dispose, en effet, que « dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat (…) a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. » En outre, dans sa décision du 12 avril 2004, le Conseil constitutionnel a rappelé que le législateur « doit mettre le représentant de l'Etat en mesure de remplir en toutes circonstances les missions que lui confie le dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution ». Ainsi que l'écrit le professeur Lachaume, « le préfet n'est pas un requérant comme les autres, il ne défend pas un droit, il défend le droit ». De fait, le représentant de l'Etat poursuit une véritable mission constitutionnelle lorsqu'il contrôle la légalité des actes des collectivités territoriales.
Le contrôle de légalité est donc la mission exercée par le préfet et portant sur la légalité des actes des collectivités territoriales et de leurs groupements ; c'est un contrôle à la fois administratif, relevant des services de l'Etat et un contrôle juridictionnel, opéré par le juge administratif dû à la suppression de la tutelle a priori par la loi de 1982, « défenses itératives » ayant été faites au juge judiciaire depuis le décret du 16 fructidor an III « de connaître des actes d'administration ».
Ce contrôle vise à encadrer juridiquement l'action publique locale en veillant à ce que les décisions administratives et budgétaires, c'est à dire les actes des collectivités territoriales soient pris en conformité à la règle de droit et compatibles avec les intérêts généraux de l'Etat.
La loi du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a en effet supprimé la tutelle a priori sur les actes des collectivités territoriales. Ceux-ci sont désormais exécutoires de plein droit dès leur publication ou leur notification et leur transmission au préfet, représentant de l'Etat dans le département. C'est à cette époque une transformation majeure.
Toutes les collectivités territoriales de la République sont concernées par ce contrôle, c'est-à-dire, selon le nouvel article 72 de la Constitution : les 36763 communes, les Conseils d'arrondissement et les autorités municipales de Paris, Lyon et Marseille, les 96 départements métropolitains, les 22 régions métropolitaines, la Corse, les collectivités territoriales ultramarines, les établissements publics crées par les communes, etc., nous excluront de notre analyse les collectivités territoriales d'outre-mer qui bénéficient d'un statut dérogatoire.
Si l'on adopte une approche sectorielle du contrôle de légalité, l'on constate que la fonction publique territoriale, le droit de l'urbanisme, la police administrative et le domaine de l'aide et de l'action sociale et médico-sociale sont les terrains de prédilection de ce contrôle. A défaut d'exercer un contrôle exhaustif de tous les actes des collectivités territoriales, ce qui est impossible, compte tenu des contraintes quantitatives, les préfets ciblent leur contrôle sur les actes présentant des enjeux majeurs ou portant atteint à des libertés fondamentales.
Comment un contrôle en constante réformation en vue d'une amélioration peut il encore manquer d'équilibre ?
Il est très intéressant d'étudier ce sujet car l'on peut remarquer que malgré tous les efforts faits par les différents textes législatifs, pour sans cesse améliorer le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales (I), celui-ci n'a toujours pas trouvé son équilibre (II).
[...] Un contrôle en manque de justifications La transmission au représentant de l'Etat des actes des collectivités territoriales trouve sa justification dans l'obligation faite au préfet, sur le fondement de l'article 72 de la Constitution de s'assurer du respect des lois. Mais dès lors que le système fonctionne en marge de la légalité et permet au préfet de transiger avec le respect du droit, on peut s'interroger sur les raisons qui ont poussé le législateur à en maintenir l'architecture générale. Deux types d'arguments reviennent dans les travaux préparatoires : la sauvegarde des intérêts nationaux et le conseil apporté aux collectivités territoriales. [...]
[...] Le 19éme rapport de la DGCL sur le contrôle de légalité de 2001 à 2003, du 14 février 2005 montre que ce sont 7,7 millions d'actes qui sont transmis, chaque année, aux autorités préfectorales (ils n'étaient que 2,9 millions en 1982, et 5 millions en 1995). Le législateur a donc décidé de réduire la liste. Ce sont des critères essentiellement pratiques liés au volume d'actes à traiter qui ont guidé le législateur dans le choix des actes à extraire de la liste (proposition Schiélé, sénateur). [...]
[...] Il est très intéressant d'étudier ce sujet car l'on peut remarquer que malgré tous les efforts faits par les différents textes législatifs, pour sans cesse améliorer le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales celui-ci n'a toujours pas trouvé son équilibre (II). I./ Le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales : une transformation profonde issue des lois de décentralisation de 1982-83 et de la loi le 2004 Le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales a subi de nombreuses transformations, tant dans son champ d'application que dans ses modalités Le champ d'application du contrôle de légalité La loi du 2 mars 1982 prévoit que le représentant de l'Etat peut déférer au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article II de cette loi qu'il estime contraires à la légalité, disposition qui dresse la liste des actes devant faire l'objet d'une transmission au préfet. [...]
[...] La confusion des fonctions peut contribuer à fragiliser la mission du préfet, gardien de l'intérêt général qui conseille puis contrôle. L'exercice du déféré par ce dernier s'explique par le souci des préfets de défendre par les moyens juridiques laissés à sa disposition les intérêts de l'Etat. Or, depuis la loi constitutionnelle du 17 mars 2003, la Constitution reconnaît expressément que les collectivités locales ont vocation à concourir à la définition de l'intérêt général dans l'exercice des compétences qu'elles sont le mieux à même d'exercer à leur échelon. [...]
[...] L'importance attachée à la fonction de conseil montre bien les risques qui pèsent sur les collectivités territoriales. En effet, ces dernières sont confrontées à un risque contentieux élevé : soit devant le juge administratif toujours davantage saisi par les particuliers, associations, agents publics, entreprises, soit devant les chambres régionales des comptes, soit enfin devant les tribunaux répressifs en raison du mouvement continu de pénalisation de l'action publique. Cette fonction de conseil est pour les collectivités une sorte de service public. [...]
Bibliographie, normes APA
Citez le doc consultéLecture en ligne
et sans publicité !Contenu vérifié
par notre comité de lecture
