La conception française de la justice administrative et l’exigence d’impartialité du juge

Résumé du document

« Juger l'administration, c'est encore administrer. » Telle est résumée en substance et de façon classique la conception française de la justice administrative.
Cette conception est fondée sur l'idée qu'il est impossible de penser une véritable justice administrative, la décision juridictionnelle ayant nécessairement des effets directs sur l'action administrative elle-même. Pour être un bon juge administratif, il faudrait dès lors être un bon administrateur, afin de pouvoir être en mesure d'apprécier correctement les conséquences de ses décisions. Les membres de la juridiction administrative ne sont ainsi pas des magistrats , mais bien des fonctionnaires, issus en principe du même mode de recrutement que les agents de l'administration active (principalement l'École nationale d'administration). La conception française de la justice administrative est ainsi marquée par le mythe du juge expert, ce juge administratif qui aurait pour souci les soucis de l'administration. Selon cette interprétation théorique, le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l'article 13 de la loi des 16 et 24 août 1789 et ses développements trouveraient donc leur origine dans le principe plus large de séparation des pouvoirs, le pouvoir judiciaire ne pouvant exercer une influence trop forte sur le pouvoir exécutif.
Cette fondation intellectuelle est en réalité bien fragile. En effet, il existe de nombreux États pratiquant une séparation indiscutable des pouvoirs qui, qu'elle soit souple (par exemple le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord) ou rigide (les États-Unis d'Amérique) ne connaissent qu'un ordre de juridiction, cette ordre soumettant l'administration à un droit commun contrôlé par le juge ordinaire . De plus, il est constaté que même chez les pays qui, à l'image de l'Allemagne ou de l'Italie, pratiquent aussi un dualisme juridictionnel (c'est-à-dire un système juridictionnel qui ne connaît pas une cour suprême unique), les juges administratifs ne sont pas pour autant des administrateurs. Il est ainsi impensable en Allemagne que les membres des juridictions administratives puissent ne pas être des magistrats . La conception française de la justice administrative, à savoir celle d'un double ordre de juridiction, composé de magistrats professionnels d'une part et de juges administratifs ayant aussi les qualités d'administrateurs d'autre part, apparaît de fait beaucoup plus évidemment comme le fruit d'une longue maturation historique que comme celui d'une logique indépassable.
Cette maturation historique est liée au développement de l'appareil d'État en France. Ainsi, dès 1641, l'édit de Saint-Germain avait interdit aux magistrats judiciaires de connaître des affaires « qui peuvent concerner l'État, l'administration ou le gouvernement d'icelui. » Ici comme dans bien des domaines, la Révolution n'a fait que poursuivre l'œuvre de l'administration royale . Les hommes de 1789 se méfiaient notamment beaucoup des Parlements d'Ancien régime qui, par leurs arrêts de règlement, s'étaient constitués comme une force d'opposition au déclin des privilèges. Après la nuit du 4 août 1789, ils souhaitaient donc également que l'administration ne fût plus « troublée dans l'exercice de ses fonctions par aucun acte du pouvoir judiciaire » . Après la Révolution, celui a qui est confié le soin de juger l'administration, le Conseil d'État , constitue d'abord une institution au service du Gouvernement, dans le cadre d'une justice administrative retenue, façonnée par la théorie du ministre juge. Progressivement toutefois, il va s'en émanciper, notamment par une loi du 24 mai 1872 qui institue un système de justice déléguée. Les arrêts Cadot (CE, 13 décembre 1889) et Blanco (TC, 08 février 1873) parachèveront cette histoire si particulière de la conception française de la justice administrative en faisant de l'ordre juridictionnel administratif un ordre indépendant d'une part, appliquant un corpus normatif propre d'autre part.
Cette conception juridique, construite par l'histoire, ne posait pas de problèmes de fond dans le cadre strictement français de l'État de droit. Cependant, l'internationalisation des sources juridiques, notamment sous l'impulsion donnée par le développement du droit européen des droits de l'homme, est venue imposer de nouveaux modes de pensée. De nouvelles exigences quant à l'obligation d'impartialité qui incombe au juge ont tout particulièrement provoqué une remise en question de cette conception française. Alors qu'auparavant elle ne faisait l'objet de presque aucun questionnement, cette dernière en est venue à passer pour un obstacle à l'établissement d'une bonne justice. Sans réelle justification logique, la conception française de la justice administrative rendrait-elle le juge administratif juge et partie de par sa nature même ? La réponse à cette question est évidemment négative, dans la mesure où le juge administratif n'hésite jamais à condamner l'administration lorsqu'il estime qu'elle agit contrairement aux règles de droit qui s'imposent à elle. Il convient donc plutôt de se demander, plus simplement, dans qu'elle mesure la jurisprudence a su lever les obstacles au respect de l'exigence d'impartialité du juge administratif qui naissaient de la conception française de la justice administrative ?
Pour résoudre cette question, il convient d'isoler ces obstacles principaux que devait franchir la jurisprudence. Or, la conception française de la justice administrative provoque deux types de particularités. Ce sont d'une part des particularités liées aux attributions de la justice administrative (I). Ce sont d'autre part des particularités liées au déroulement du procès administratif lui-même (II). De ces deux types d'originalités sont nés des obstacles particuliers qui ont chacun été, en tout ou partie, levés par la jurisprudence.