Les circulaires et le principe de légalité

Catherine L.

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Les circulaires et le principe de légalité

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Le principe de légalité est le principe sur lequel repose l'état de droit, selon lequel l'administration est contrainte de respecter la légalité entendue non pas au sens strict de la loi parlementaire, mais au sens large du droit en général. Le principe de légalité doit être respecté par l'ensemble des normes, normes hiérarchisées.

Une circulaire est une instruction adressée par un supérieur hiérarchique au personnel placé sous son autorité et qui, destinée à guider l'action des fonctionnaires et agents dans l'application des lois et règlements, ne contient en principe aucune décision à l'égard des administrés; mesure d'ordre intérieur, non susceptible de critique contentieuse devant les tribunaux que, par ailleurs, elle ne lie pas.

Les circulaires peuvent également être réglementaires, ces dernières contrairement aux précédentes, comportent des dispositions juridiques propres concernant les droits des administrés et qui comme telle tombent sous le contrôle du juge.

Il s'agit d'étudier le rapport existant entre les circulaires et le principe de légalité. Si les autorités auxquelles ce pouvoir est donné respectent ce principe en édictant les circulaires ou si elles le contournent. Dans quelles mesures peut-on dire que les circulaires interfèrent ou non sur le principe de légalité dans leur utilisation et interprétation ?

Sommaire

Le respect du principe de légalité lors de l'utilisation de circulaires comme instruments de circulation de l'information et d'interprétation stricte par l'administration
1. Le pouvoir donné à l'administration de prendre des circulaires
2. La circulation des informations et l'interprétation - le respect du principe de légalité
Le détournement effectué par l'administration du principe de légalité par l'utilisation de circulaires impératives et réglementaires
1. Un détournement de l'administration du sens interprétatif : créateur de normes
2. Une tentative de contrôle de ces détournements

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Extraits

[...] Cependant, le contrôle exercé par le Conseil d'État sur ces circulaires n'est pas régulier. En effet, sur circulaires, seulement dix sont contrôlées et à l'échéance de ces contrôles, une seule annulée, le contrôle ne semble donc pas effectif en pratique. Cependant, avec la jurisprudence Crédit foncier de France de 1970, le Conseil d'État a voulu mettre en garde les autorités administratives qui prendraient des circulaires sous couvert de directives. En effet, il a rappelé qu'une directive est un acte qui n'impose rien, donc pas susceptible de recours. [...]

[...] Elles n'ont pas de caractère décisoire. Elles sont inopposables aux particuliers qui ne peuvent les attaquer devant le juge, ni en réclamer l'application. Parce qu'elles ne sont en aucun cas créatrices de droit et qu'elles ne font qu'interpréter une norme déjà édictée, elles sont insusceptibles de recours (principe rappelé dans l‘arrêt du Conseil d‘État du 29 janvier 1954, arrêt institution Notre Dame de Kreisker). Elles respectent le principe de légalité dans le sens où elles respectent les normes qui leur sont supérieures. II. [...]

[...] Le principe de légalité doit être respecté par l'ensemble des normes, normes hiérarchisées. La hiérarchie des normes est une expression inspirée des travaux du juriste américain Hanz Kelsen désignant l'organisation des différentes sources formelles du droit objectif en couche superposée selon un ordre pyramidal. En France, elle comprend à sa base les règlements d'application et à son sommet, les règles à valeur constitutionnelle. Le règlement est un texte de portée générale émanant de l'autorité exécutive par opposition à la loi (votée par les assemblées législatives), variété d'actes, à caractère général et impersonnel, qui, émanant d'une autorité exécutive ou administrative a pour objet, soit de disposer dans des domaines non réservés au législateur, soit de développer des règles posées par une loi en vue d'en assurer l'application. [...]

[...] En effet, le Conseil d'État prononce l'annulation de la circulaire de 1997 au motif que tout en se bornant à tirer les conséquences du décret, elle réitérait néanmoins , par des dispositions impératives à caractère général, la règle qu'il a illégalement fixée. On évite ainsi de cacher derrière des circulaires, des injonctions directes provenant du ministre desquels les administrations font souvent grand cas. Ainsi, une circulaire impérative faisant grief est susceptible de recours en excès de pouvoir. Le conseil d'État dans cet arrêt réitère la distinction dégagée dans l'arrêt Kreisker entre les circulaires interprétatives et les circulaires impératives et entend exercer un contrôle sur ces dernières. [...]

[...] Le principe de légalité veut un respect strict de la norme supérieure, il semble que les autorités administratives aient détourné le sens premier des circulaires interprétatives et que cesdites circulaires soient devenues créatrices de droit. Ces autorités ont pris un pouvoir qui n'est pas le leur et qui contrarie le principe de légalité. L'arrêt institution Notre Dame de Kreisker du 29 janvier 1954 relève cette nouvelle catégorie de circulaires. Le Conseil d'état pour la première fois reconnait qu'il existe des circulaires interprétatives créatrices de droit, qu‘il qualifie de réglementaires, et que ces circulaires puisqu'elles sont créatrices de droit pourront être susceptibles de recours. [...]

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