Selon M. Tricot, commissaire du gouvernement « la circulaire est un pavillon qui peut recouvrir toutes sortes de marchandises : ordres du jour, conseils, recommandations, directives d'organisation et de fonctionnement, règles de droit ». En effet, les circulaires administratives sont des documents par lesquels les autorités administratives vont s'adresser aux agents et vont leur fournir des indications relatives à l'interprétation ou à l'application des normes. En ce sens, elles sont dépourvues de portée normative et ne sont donc pas des actes administratifs à proprement dit (car ceux-ci impliquent la création de droit) mais des actes d'ordre intérieur, c'est-à-dire des recommandations écrites que les chefs de service donnent à leurs subordonnés afin de garantir le bon fonctionnement du service et l'uniformisation de l'interprétation des lois et règlements qu'ils sont chargés d'appliquer.
Les circulaires ont une importance concrète dans la vie de l'administration puisque très suivies par les services, d'après un rapport public du Conseil d'Etat de 1991, 10 000 à 15 000 circulaires seraient émises chaque année par les autorités centrales. Mais qu'en est-il pour les administrés? Les circulaires sont-elles des actes inopposables n'ayant pas d'effets juridiques directement à leur égard, ou de véritables décisions exécutoires?
Il convient de s'interroger sur la valeur juridique de la circulaire qui n'est normalement pas un acte normatif mais qui peut revêtir un caractère règlementaire; est-elle pour autant un acte normatif et invocable juridiquement? L'interprétation d'une norme juridique à t- elle la même valeur que la norme elle-même? Dans quelle mesure le caractère normatif de la circulaire est-il toléré et sanctionné par les juridictions administratives?
[...] Il s'agit selon nous d'une simple photographie d'un texte reproduit sur un support différent, de sorte qu'en l'absence de toute interprétation du texte et de toute prescription particulière faite aux agents, placés sous l'autorité hiérarchique de l'auteur de l'instruction, celle-ci nous paraît avoir en réalité le caractère d'un simple bordereau de transmission de la loi et le recours formé contre un tel bordereau devrait être rejeté comme irrecevable Il est donc parfois difficile d'admettre que les circulaires soit considérées par le juge comme des actes faisant grief, ce qui leur donne une place plus importante parmi les actes de l'administration alors même qu'elles sont parfois considérées comme un instrument trop utilisé dans les services administratifs au détriment de la norme elle-même. [...]
[...] Il convient de s'interroger sur la valeur juridique de la circulaire qui n'est normalement pas un acte normatif mais qui peut revêtir un caractère règlementaire; est-elle pour autant un acte normatif et invocable juridiquement? L'interprétation d'une norme juridique a-t-elle la même valeur que la norme elle-même? Dans quelle mesure le caractère normatif de la circulaire est-il toléré et sanctionné par les juridictions administratives? C'est ainsi que les circulaires administratives, au regard de la jurisprudence, peuvent revêtir la qualité d'actes normatifs mais la reconnaissance de leur valeur normative entraîne des conséquences plutôt partagées entre avancées positives et risques (II). [...]
[...] Et cela est d'autant plus délicat qu'une circulaire peut contenir des dispositions impératives et d'autres qui ne le sont pas. On peut considérer que le contrôle exercé par le juge est assez poussé, notamment en ce qu'il peut avoir à connaître de l'incompatibilité d'une loi que la circulaire attaquée entendait expliciter avec un traité international. Dans ses conclusions relatives à l'arrêt OPHLM de Seine-et-Marne du 4 février 2004, Gilles Bachelier a émis ses réticences quant au recours contre une circulaire et à son annulation: pour tout dire, nous comprenons assez mal que puisse être regardée comme faisant grief une circulaire qui se borne à reproduire purement et simplement les termes de la loi. [...]
[...] En effet, sous la jurisprudence de 1954, le texte commenté faisait écran car il empêchait le contrôle de la circulaire par rapport aux normes supérieures au texte. Le juge administratif ne veut pas censurer la circulaire car ce serait implicitement censurer la loi. Mais cette question va également faire l'objet d'une évolution jurisprudentielle avec l'arrêt Nicolo rendu le 20 octobre 1989 par l'assemblée du Conseil d'Etat, qui va désormais admettre de contrôler la conformité d'une loi à un traité international. [...]
[...] Comme par exemple des instructions ministérielles qui prescrivent impérativement une certaine attitude aux subordonnés (arrêt du 12 novembre 1986). Selon cette jurisprudence, la circulaire interprétative qui ne fait que reprendre le texte de référence n'est pas susceptible d'être attaquée en justice alors que le recours contre une circulaire règlementaire est recevable. C'est la non-conformité des dispositions de la circulaire avec le texte normatif qu'elle était censée expliciter qui entraînait son caractère règlementaire et sa conformité qui en faisait un acte interprétatif. [...]
Bibliographie, normes APA
Citez le doc consultéLecture en ligne
et sans publicité !Contenu vérifié
par notre comité de lecture
