Les actes administratifs unilatéraux sont des actes juridiques de caractère unilatéral émanant d'une autorité administrative et affectant l'ordonnancement juridique. Ces actes sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir s'ils remplissent les conditions cumulatives énoncées dans leur définition. A contrario, un acte ne remplissant pas une ou plusieurs de ces conditions n'est pas susceptible de recours. Tel est, en principe, le cas des circulaires, puisqu'elles ne sont pas censées modifier l'ordonnancement juridique.
Les circulaires administratives sont des actes par lesquels l'administration est supposée commenter, expliquer, éclairer les textes en vigueur, parfois très complexes. Elles ont une grande importance en pratique, puisque c'est souvent davantage sur elles que sur les textes eux-mêmes que se fonde l'administration pour conduire son action. Leur avantage est donc d'expliquer les textes sur lesquels l'administration s'appuie pour exercer son activité et qui sont parfois peu clairs.
Le juge a donc du faire face à l'augmentation des circulaires qui rajoutaient des règles aux textes en vigueur. Il doit ainsi réaliser un équilibre entre deux impératifs : éviter que les administrés puissent attaquer les circulaires qui interprètent strictement les textes, mais aussi garantir ces mêmes administrés contre les circulaires qui vont au-delà d'un simple commentaire des textes.
Ainsi, quels sont les moyens que le juge a trouvés pour remplir ce double impératif et sont-ils infaillibles ?
[...] Tel est, en principe, le cas des circulaires, puisqu'elles ne sont pas censées modifier l'ordonnancement juridique. Les circulaires administratives sont des actes par lesquels l'administration est supposée commenter, expliquer, éclairer les textes en vigueur, parfois très complexes. Elles ont une grande importance en pratique, puisque c'est souvent davantage sur elles que sur les textes eux- mêmes que se fonde l'administration pour conduire son action. Leur avantage est donc d'expliquer les textes sur lesquels l'administration s'appuie pour exercer son activité et qui sont parfois peu clairs. [...]
[...] Enfin, il est probable, et c'est même le cas depuis cette distinction dans la jurisprudence du Conseil d'Etat, que le juge ait parfois du mal à différencier les circulaires à caractère impératif de celles qui ont un caractère non impératif. Ainsi, le juge administratif qualifiera peut-être parfois une circulaire d'impérative alors qu'elle ne fait pas grief, et inversement. Cependant, ce problème se posait déjà avec la précédente distinction. Ainsi, le statut actuel des circulaires présente quelques inconvénients. Il est envisageable que ce statut évolue encore, même s'il a apporté bien plus d'avantages que d'inconvénients par rapport à la précédente distinction. [...]
[...] Une première distinction entre le caractère interprétatif ou réglementaire des circulaires posée dans l'arrêt Institution Notre Dame du Kreisker Suite à la croissance du nombre de circulaires illégales, le juge s'est trouvé dans la nécessité de trouver une solution chose faite à travers la distinction entre le caractère impératif et réglementaire des circulaires, mais cette distinction n'est pas infaillible A. La nécessité d'une distinction 1. Le détournement de l'objectif des circulaires Pendant longtemps, les circulaires étaient traditionnellement de purs actes intérieurs, destinés aux seuls agents du service tenus de s'y confirmer en vertu de l'obéissance hiérarchique. Les administrés, non seulement ne pouvaient pas les attaquer car elles étaient insusceptibles de recours, mais en plus les ignoraient la plupart du temps. [...]
[...] Ainsi, en procédant à cette distinction, le Conseil d'Etat garantie aux administrés la possibilité d'attaquer les circulaires qui vont au-delà d'un simple commentaire de texte, mais seulement celles-ci. Cette solution, pourtant nécessaire, ne cantonnera tout de même pas les circulaires dans leur rôle. B. Une distinction nécessaire mais non infaillible 1. Des lacunes persistantes Malgré cette distinction, des excès de la part des auteurs des circulaires sont toujours visibles et ne sont pas tous répréhensibles. En effet, parmi les inconvénients de cette distinction entre circulaires interprétatives et réglementaires, il convient d'en notifier plus particulièrement deux. [...]
[...] Si la circulaire était illégale, elle présentait un caractère réglementaire et était donc susceptible de recours. A contrario, si la circulaire était légale, elle présentait un caractère interprétatif et ne pouvait faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Le Conseil d'Etat a donc inversé l'ordre des étapes d'un recours en jugeant d'abord de la légalité, puis en second lieu de la recevabilité. Il a procédé ainsi dans plusieurs arrêts, parmi lesquels les arrêts Ordre des avocats à la Cour de Paris et autres c. [...]
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