« J'ai dans mes archives des documents originaux que j'ai reçus en réponse à certaines de mes questions », affirme Alexis de Tocqueville dans son essai De la Démocratie en Amérique (1840). Cette anecdote constitue certainement l'un des tout premiers exemples du droit d'accès aux documents administratifs. De fait, le secret a longtemps prévalu au sein des administrations, tant dans leurs décisions que dans les informations qu'elles étaient susceptibles de détenir sur des personnes privées ou morales.
Au cours de la décennie 1970, l'évolution des rapports entre l'administration et les citoyens a été marquée par une rupture avec la règle de la confidentialité. Jusqu'alors, pénétrée du sentiment de supériorité de l'Etat et des prérogatives de puissance publique qui en résultait, l'administration avait considéré qu'elle ne devait pas rendre compte de ses activités et agissait dans le secret de ses bureaux, refusant d'ouvrir ses dossiers, soupçonneuse à l'égard des citoyens, imposant ses décisions sans chercher à les expliquer et à convaincre de leur bien-fondé. L'opacité administrative était propice aux irrégularités conscientes ou inconscientes et, en tout cas, source de contentieux dont pouvait souffrir l'image de l'administration. Ainsi, par exemple, n'étant pas tenue de motiver ses décisions défavorables, l'autorité compétente avait cru pouvoir prendre le risque de refuser impunément à un candidat l'autorisation de se présenter au concours d'entrée à l'Ecole Nationale d'Administration pour des raisons inavouables tirées de ses opinions politiques (CE, 28 mai 1954, Barel). Cet esprit ne pouvait résister à l'évolution de la société qui éprouvait de plus en plus le besoin de connaître l'inspiration des politiques publiques et des actes, les moteurs de l'activité administrative mais aussi les documents de différente nature détenus par l'administration.
[...] Cet esprit ne pouvait résister à l'évolution de la société qui éprouvait de plus en plus le besoin de connaître l'inspiration des politiques publiques et des actes, les moteurs de l'activité administrative, mais aussi les documents de différente nature détenus par l'administration. L'administration a donc dû devenir plus transparente en donnant accès aux informations qu'elle détient, le droit d'accès étant considéré depuis 2002 comme une garantie fondamentale au sens de l'article 34 de la Constitution (CE 29 avril 2002, M. Ullmann), faisant connaître les raisons de ses décisions, en garantissant aux citoyens le respect de leurs droits et de leurs libertés menacées par l'informatique. Signe majeur de ce changement, l'obligation d'informer était inscrite en 1983 dans le statut des fonctionnaires. [...]
[...] Ces secrets révèlent pourtant moins la réminiscence d'un archaïsme bureaucratique qu'une garantie de la primauté de l'intérêt général. Dans sa rédaction initiale, la loi du 17 juillet 1978 n'établissait aucune distinction entre les différents secrets énumérés, qu'ils visent à protéger l'Etat ou les administrés eux-mêmes. Cette confusion a été source d'incertitudes s'agissant notamment des personnes auxquelles était interdit l'accès des documents couverts par un secret destiné à préserver un administré : l'intéressé devait-il, au même titre que les tiers, se voir opposer un refus de communication ? [...]
[...] Ces lois, face aux enjeux que soulève l'informatisation des documents administratifs, ont été renouvelées au début des années 2000. Il convient donc d'évaluer dans quelle mesure l'administration est-elle susceptible d'apparaître comme transparente. Le droit d'accès aux documents administratifs et aux archives 1. L'accès aux documents non nominatifs La loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public modifie en profondeur les rapports entre ces deux entités, en vue d'une plus grande transparence dans le cadre de la communication des documents administratifs. La définition des documents administratifs est très extensive. [...]
[...] À l'inverse, l'administration peut être tentée de faire prévaloir, en pratique, une règle de prudence voire de bon sens : en cas de doute sérieux, mieux vaut priver le tiers demandeur du renseignement qu'il convoite plutôt que de courir le risque, aux conséquences irréversibles, de divulguer à tort des infirmations sensibles. Aussi abouti soit-il, un tel régime ne permettra toutefois jamais à l'administration de s'affranchir d'un examen au cas par cas des demandes qui lui sont soumises. L'autorité administrative reste, en définitive, toujours la mieux à même d'apprécier, au vu de la sensibilité du contexte dans lequel s'inscrit une demande, la portée exacte de la communication d'un document et, par conséquent, la nécessité ou non de faire prévaloir la confidentialité sur la transparence. [...]
[...] La définition du caractère nominatif est néanmoins quelque peu différente de celle donnée par la loi du 6 janvier 1978. En effet, sont nominatives les mentions dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée et des dossiers personnels, au secret médical et au secret en matière industrielle et commerciale À ces exceptions au droit d'accès, consacrées dès 1978 en droit français et communément admises dans les législations nationales en Europe (Conseil de l'Europe février 2002), la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations a ajouté la catégorie des documents ou mentions portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ou faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que ce comportement pourrait lui porter un préjudice Les difficultés reposent donc sur l'identification de l'intéressé sur la nature des informations susceptibles d'être communiquées aux tiers et à la multiplication des régimes d'accès particuliers qui peuvent faire échec à leur application L'accès aux archives Les archives publiques sont les documents qui procèdent de l'activité des personnes publiques (Etat, collectivités territoriales, établissements publics, entreprises publiques) et des organisations de droit privé chargées de la gestion d'un service public ainsi que des minutes et répertoires des officiers publics et ministériels. [...]
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