On reconnait la décision administrative comme le symbole et la concrétisation la plus achevée de l'acte administratif unilatéral. Cependant, il faut souligner que l'acte administratif unilatéral et la décision ne se confondent pas. En effet, certains actes administratifs unilatéraux ne sont en fait pas des décisions. Ces actes d'une nature particulière sont les règles non décisoires.
Les actes non décisoires sont par définition des actes administratifs unilatéraux qui ne conduisent pas à l'édiction ou au maintien d'une norme juridique et concernent trois catégories : les circulaires, les directives et les mesures d'ordre intérieur.
En théorie les actes non décisoires ne peuvent faire l'objet d'un recours : du fait de leur utilité interne à l'administration, on suppose qu'ils ne peuvent avoir de conséquences contraignantes pour les tiers. Cependant, la jurisprudence administrative a pu considérer à plusieurs reprises que certains actes a priori non décisoires peuvent malgré tout être contestés devant le juge administratif. Le juge administratif admet même de plus en plus les recours à l'encontre de ces actes.
Comment expliquer que le caractère non décisoire de l'acte puisse être théoriquement un critère d'irrecevabilité des recours ? Pourquoi la jurisprudence a-t-elle cependant de plus en plus accepté les recours contre certains actes pourtant non décisoires ? Quelles sont les conséquences pratiques notables sur l'activité des juridictions administratives ?
[...] On peut à ce titre citer l'arrêt Jamart de 1936 qui définissait les circulaires comme l'expression du pouvoir hiérarchique dont dispose le chef de service à l'égard des agents placés sous son autorité. Cependant, la circulaire ne doit pas avoir en principe de force obligatoire à l'égard des administrés : elle ne doit pas modifier l'ordonnancement juridique, le droit en vigueur. D'autre part, on considère en principe comme impossible le recours contre les directives. En effet, contrairement aux règlements, les directives ne décident pas mais orientent seulement. Par conséquent, les directives n'ont pas d'effets directs sur les administrés. [...]
[...] Cependant, ça n'est pas le cas de toutes les circulaires. Ainsi, le juge administratif a établi une distinction entre les circulaires interprétatives et réglementaires. Les circulaires interprétatives n'apportent aucun élément nouveau à la loi, elles sont donc insusceptibles de recours en annulation ou, plus spécialement, de recours pour excès de pouvoir. Au contraire, les circulaires règlementaires ne se contentent pas de rappeler et commenter la règlementation existante mais elle y ajoute de nouvelles dispositions. Ces circulaires, puisqu'elles contiennent en tout ou en partie d'authentiques normes réglementaires, le juge leur confère le caractère d'actes règlementaires et leur régime est celui de n'importe quel acte règlementaire. [...]
[...] Cependant, c'est accepter et même encourager la multiplication des recours auxquels le juge administratif devra consacrer de son temps. Or, en étant absorbé par des questions de faible importance, le Conseil d'Etat ne peut donc pas se concentrer sur de réels problèmes de droit administratif. Ainsi, il semble qu'il faille concilier deux logiques a priori contradictoires : la recherche de l'efficacité qui voudrait que le juge administratif travaille sur le moins d'affaires et la recherche de justice, qui nécessiterait au contraire que les administrés puissent présenter au juge administratif un maximum de recours. [...]
[...] Tout d'abord, les mesures d'ordre intérieur peuvent être définies comme les décisions qui sont prises par l'administration mais qui ne peuvent être attaquées devant le juge administratif. Cette notion recouvre toutes les mesures dites de "gestion interne des institutions" dans le cadre strict de l'administration, les mesures de police interne et les mesures de discipline intérieure. Ainsi, à cause de leur faible importance réelle ou supposée, on considère dans tous les cas que la saisine du juge est inutile. Cependant, au début des années 90 on a dû assister à un élargissement des possibilités de recours pour pouvoir respecter la Convention européenne des Droits de l'Homme. [...]
[...] La fonction et l'utilité des actes non décisoires au sein de l'administration a justifié avant 1954 l'impossibilité de recours devant les juridictions administratives. Cependant, le Conseil d'Etat a considéré que certains actes non décisoires font grief ce qui a conduit à remettre en question le principe de leur irrecevabilité. La nécessité de reconnaître la recevabilité du recours à l'encontre d'actes non décisoires pouvant faire grief Si en principe les actes administratifs ne sont pas susceptibles de recours, en réalité, la jurisprudence administrative s'est peu à peu éloignée de cette position de principe. [...]
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