Les opérations administratives sont multiples et multiformes, soit qu'elles précèdent et préparent les décisions (études préalables) soit qu'elles en constituent l'exécution, et plus largement, l'accomplissement du service. Mais quelle que soit leur importance pratique, leur rôle juridique demeure secondaire : si elles peuvent donner naissance à des obligations, c'est de manière indirecte ; souvent, elles sont l'exécution matérielle d'obligations préexistantes.
L'acte juridique de l'administration, au contraire, est, comme tout acte juridique, un acte de volonté destiné à introduire un changement dans les rapports de droit qui existent au moment où il intervient, ou mieux, à modifier l'ordonnancement juridique.
On peut, pour classer les actes administratifs, se placer à plusieurs de vue. En s'attachant à leur objet, le doyen Duguit et ses disciples distinguent les actes ayant pour objet une disposition générale (acte règle dont le type est le règlement), une situation juridique individuelle (acte subjectif dont le type est le contrat), ou l'application à un cas individuel d'un statut général (acte condition parce qu'il conditionne l'application de ce statut au cas particulier, le type en étant la nomination d'un fonctionnement).
Le point de vue le plus généralement admis s'attache non à l'objet mais à la formation de l'acte : on distingue l'acte unilatéral qui est l'œuvre d'une seule volonté, soit individuelle, soit collective, et l'acte bi ou pluri latéral, qui se forme par la rencontre de 2 ou plusieurs volontés : le type en est le contrat.
L'acte unilatéral occupe, en droit administratif, une place beaucoup plus considérable qu'en droit privé ; sous la forme de la décision exécutoire, il constitue le mode d'action principal de l'administration ; néanmoins, le procédé contractuel est fréquemment utilisé par elle, soit qu'elle passe des contrats ordinaires soit qu'elle recoure au régime juridique particulier des contrats administratifs.
La distinction précédente demeure essentielle. Elle laisse cependant place à une certaine marge d'indétermination. Dans certains cas, l'acte apparemment unilatéral ne fait qu'enregistrer le résultat d'un accord intervenu, à la suite d'une négociation entre l'administration et les intéressés : par exemple, en matière de majoration des traitements de la fonction publique.
Des actes qui se présentent sous une forme contractuelle sont considérés comme unilatéraux par la jurisprudence : le Conseil d'Etat, à propos d'un accord conclu entre l'administration et un groupement professionnel en matière de fixation des prix dans le cadre de l'ordonnance du 30 juin 1945 abrogée en 1986 pu parler d'acte réglementaire pris en accord avec les intéressés : 23 octobre 1974, Valet.
Enfin, la politique dite d'administration contractuelle fait apparaître, dans les domaines de l'économie, de l'action sociale et de l'aménagement du territoire notamment, des actes qui, bien qu'ils enregistrent un accord, ne présentent pas tous les caractères juridiques du contrat.
Ce ne sont pourtant que des nuances. L'action administrative reste dominée par la distinction classique entre la décision unilatérale et le contrat administratif.
[...] La distinction précédente demeure essentielle. Elle laisse cependant place à une certaine marge d'indétermination. Dans certains cas, l'acte apparemment unilatéral ne fait qu'enregistrer le résultat d'un accord intervenu, à la suite d'une négociation entre l'administration et les intéressés : par exemple, en matière de majoration des traitements de la fonction publique. Des actes qui se présentent sous une forme contractuelle sont considérés comme unilatéraux par la jurisprudence : le Conseil d'État, à propos d'un accord conclu entre l'administration et un groupement professionnel en matière de fixation des prix dans le cadre de l'ordonnance du 30 juin 1945 abrogée en 1986 pu parler d'acte réglementaire pris en accord avec les intéressés : 23 octobre 1974, Valet. [...]
[...] ( Ces faits doivent être indépendants de leur volonté. ( Ils doivent provoquer un bouleversement dans les conditions d'exécution du contrat. La disparition du bénéfice du cocontractant, l'existence d'un déficit, ne sont pas suffisantes : il faut que la gravité et la persistance du déficit excèdent ce que le cocontractant a raisonnablement pu et dû envisager. Le juge fixe lui-même les prix limites» c'est-à-dire les marges de hausse raisonnablement prévisibles dont le dépassement ouvre la situation d'imprévision. Ces conditions sont les seules requises. [...]
[...] C'est ainsi que l'on aurait compris que la jurisprudence considère que tout contrat faisant référence à un cahier des charges, soit, de ce seul fait, un contrat administratif. Il n'en est rien. La référence à un cahier des charges n'est pas un critère du contrat administratif : TC juillet 1999, UGAP/ Sté SNC Activ CSA. Cette jurisprudence peut être interprétée comme voulant privilégier la liberté contractuelle, principe du droit administratif, qui implique le pouvoir pour les parties de placer les contrats qu'elles concluent sous le régime juridique de leur choix. [...]
[...] La preuve en est dans le fait que les modifications apportées à un cahier des clauses générales ne s'appliquent pas aux contrats antérieurs à ces modifications, qui restent régis par les dispositions en vigueur lors de la conclusion. Il s'agit également du cahier des clauses techniques générales qui fixe les dispositions techniques applicables à tous les marchés d'une administration portant sur des travaux ou fournitures de même nature. ( Les documents particuliers : ils fixent, pour chaque marché, les clauses administratives et les clauses techniques qui lui sont propres. Dans la concession, le cahier des charges particulier se réfère parfois à un cahier des charges types élaboré pour toutes les concessions de même nature. [...]
[...] L'indemnisation est alors intégrale, c'est-à- dire égale au préjudice subi. Mais les solutions jurisprudentielles sont complexes et nuancées, notamment selon que la mesure prise émane de la personne contractante ou d'une autre personne publique, et selon qu'elle a un caractère général ou individuel. On peut les schématiser ainsi : ( La théorie du fait du prince joue toujours lorsque la personne publique contractante use de son pouvoir de modification unilatérale des obligations du cocontractant. A cette hypothèse, qui constitue le domaine d'élection de la théorie, on assimile le cas où la même personne publique prend, à l'égard de son cocontractant, une mesure individuelle aggravant les charges non pas sur la base du contrat mais à un autre titre, par exemple en vertu de son pouvoir de police. [...]
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