Dans son rapport public pour 2006, Sécurité juridique et complexité du droit, le Conseil d'Etat montre que les circulaires ont une grande importance pratique : elles déclenchent l'action administrative ; qu'une grande importance quantitative : il existe aujourd'hui environ quinze mille circulaires nationales. Toutefois, il y souligne également les inconvénients, qui résultent de la multiplication des circulaires, « qui sont souvent illégales et peu compréhensibles ». Une circulaire est un acte administratif contenant des instructions, des recommandations, qui sont destinées à expliquer la façon dont il convient d'interpréter et d'appliquer les textes en vigueur. Elles sont en quelque sorte le « mode d'emploi » des lois et règlements, de façon à aboutir à une application uniforme que l'ensemble du territoire national. C'est précisément en ce domaine, les caractéristiques et le régime juridique des circulaires, que le Conseil d'Etat a rendu un arrêt le 30 juillet 2003.
En l'espèce, le Ministre de la culture, le secrétaire d'Etat au budget, et le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation, ont pris le 20 septembre 2001, une circulaire, relative à l'interprétation de l'article 2 de la loi du 4 août 1994 portant sur l'emploi de la langue française. La circulaire précisait l'interprétation de l'article 2 de la loi, qui impose l'usage obligatoire de la langue française dans « l'offre, la présentation, le mode d'emploi ou d'utilisation, la description de l'étendue ou des conditions de garantie d'un bien, d'un produit, d'un service… ». Or, l'avant dernier alinéa de la circulaire énonce que l'article 2 de la loi du 4 août 1994 « ne fait pas obstacle à la possibilité d'utiliser d'autres moyens d'information, tels que dessins, pictogrammes, pouvant être accompagnés de mentions en langue étrangère non traduites en français », dès lors que la clarté des symboles n'était pas de nature à induire en erreur le consommateur ».
A la suite de quoi, l'Association Avenir de la langue française a exercé un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat, visant à faire annuler la circulaire du 20 septembre 2001, aux motifs qu'elle est incompatible avec les objectifs de certaines directives communautaires (article 28 du Traité instituant les Communautés européennes) et avec la loi du 4 août 1994.
Le problème juridique en l'espèce était donc le suivant : les nouvelles règles, fixées par une circulaire, relèvent-elles de la compétence d'un Ministre et sont-elles susceptibles en soi d'un recours pour excès de pouvoir, si elles sont illégales aux dispositions législatives qu'elles interprètent ?
[...] La circulaire : extension du pouvoir réglementaire aux ministres Si la notion de circulaire reste imprécise elle est toutefois obligatoirement conforme au droit communautaire La circulaire est une notion imprécise Les circulaires émanent principalement des ministres, permettant une extension du pouvoir réglementaire, en principe réservé au Premier Ministre, également par la pratique au Président de la République, et le cas échéant aux ministres. Elles permettent d'interpréter et d'appliquer les lois en vigueur. En l'espèce, c'est bien le Ministre de la Culture et les adjoints à l'écriture, qui sont à l'origine de la circulaire du 20 septembre 2001, destinée à interpréter la loi du 4 août 1994 relative à l'usage de la langue française. [...]
[...] Les circulaires non impératives sont celles qui donnent de simples recommandations, sans modifier l'Etat de droit existant, alors que les circulaires impératives ordonnent l'exécution d'actes, pouvant être en contradiction avec l'état de droit existant, et contraires parfois au principe de légalité. En l'espèce, la circulaire de 2001 autorisant l'usage de symboles, dessins, pictogrammes, mentions en langue étrangère non traduites en français dans l'information au consommateur, contraire par la même à la loi de 1994. De ce fait, il est ici question d'une circulaire impérative, prise par le ministre. Néanmoins, celle-ci se doit d'être conforme au droit communautaire. . [...]
[...] Conseil d'Etat du 30 juillet 2003 Association Avenir de la langue française Dans son rapport public pour 2006, Sécurité juridique et complexité du droit, le Conseil d'Etat montre que les circulaires ont une grande importance pratique : elles déclenchent l'action administrative ; qu'une grande importance quantitative : il existe aujourd'hui environ quinze mille circulaires nationales. Toutefois, il y souligne également les inconvénients, qui résultent de la multiplication des circulaires, qui sont souvent illégales et peu compréhensibles Une circulaire est un acte administratif contenant des instructions, des recommandations, qui sont destinées à expliquer la façon dont il convient d'interpréter et d'appliquer les textes en vigueur. [...]
[...] mais obligatoirement conforme au droit communautaire Selon la hiérarchie des normes de Kelsen, les actes administratifs, en l'espèce, la circulaire de 2001; se doivent de respecter les normes issues de traités ou de directives communautaires. C'est pourquoi la circulaire de 2001 est tenue d'être conforme au Traité instituant les Communautés européennes, et aux objectifs des autres directives du Conseil Cela pose alors le problème de l'étendue des obligations du pouvoir réglementaire des ministres. Si une circulaire faite par un ministre est incompatible avec les dispositions législatives prises en application d'une norme communautaire, le ministre par conséquent, deux rôles. [...]
[...] En l'espèce, le Conseil d'Etat précise, à cet égard, que cette circulaire a fixé une règle nouvelle de caractère impératif d'où l'Association Avenir de la langue française est fondée à exercer un recours pour excès de pouvoir. Malgré le décret du 28 novembre 1983, relations entre l'administration et les usagers qui avait semé le trouble en affirmant le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre les circulaires purement administratives, le Conseil d'Etat a confirmé sa jurisprudence antérieure s'agissant d e l'excès de pouvoir contre les circulaires ayant un caractère impératif sect décembre 2002, Madame Duvignères) et s'agissant de la non-censure du juge administratif des circulaires non impératives ass juin 2002, Villemain). [...]
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