Dans un arrêt du 16 février 2009, le CE statuant en assemblée sous la présidence de M Sauvé a mis en lumière les inconvénients du recours pour excès de pouvoir dans les litiges relatifs aux sanctions administratives. Dans cette affaire, à la suite d'une vérification de comptabilité, l'administration fiscale a constaté que la société Atom avait perçu de ses clients des paiements en espèce d'un montant supérieur à 5000 euros en infraction des dispositions de l'art 1 de la loi 1940 qui imposent en telle hypothèse un paiement par chèque ou moyens assimilés.
La Société ATOM a contesté la sanction mise à sa charge devant le TA qui rejeta sa demande par un jugement du 24 février 2000. La CAA de Paris a confirmé ce jugement par un arrêt en date du 5 août 2004 en estimant que la demande formée par la société devant le TA contre l'amende qui lui avait été infligée en vertu de l'art 1840N sexies CGI, relevait du contentieux de l'excès de pouvoir et a statué sur l'appel contre le jugement de ce tribunal en se plaçant, non à la date de son arrêt, mais à celle de la décision de l'administration infligeant l'amende.
Le juge peut-il statuer comme juge de l'excès de pouvoir, dans le silence des textes, alors qu'il est confronté à une sanction qui est dans le champ d'application du principe de rétroactivité in mitius ? Office du juge ?
Plus largement, quelle est la nature des recours en annulation dirigés contre les sanctions administratives et de ce fait quels sont les pouvoirs dont dispose le juge pour contrôler une sanction de cette nature ?
[...] En effet, alors que l'amende était égale à des sommes indûment réglées en numéraire lors de la commission de l'infraction, une loi postérieure est venue y substituer une amende dont le montant maximum peut atteindre Estimant que ces nouvelles dispositions étaient plus favorables, la société estimait que les juges auraient dû se fonder sur ces nouvelles dispositions en vertu du principe de rétroactivité de loi nouvelle plus douce. Aussi, le juge peut-il statuer comme juge de l'excès de pouvoir, dans le silence des textes, alors qu'il est confronté à une sanction qui est dans le champ d'application du principe de rétroactivité in mitius ? Office du juge ? Plus largement, quelle est la nature des recours en annulation dirigés contre les sanctions administratives et de ce fait quels sont les pouvoirs dont dispose le juge pour contrôler une sanction de cette nature ? [...]
[...] Dans un considérant de principe, le CE transfère les recours en annulation dirigés contre les sanctions administratives dans le contentieux de pleine juridiction. Le juge des sanctions que l'administration inflige à un administré est désormais un juge de pleine juridiction qui substitue sa décision à celle de l'administration et peut faire application d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l'infraction a été commise et la date à laquelle il statue (II). I. Le pouvoir de substitution du juge de plein contentieux permettant une modulation de la sanction A titre préliminaire, il convient de préciser d'emblée la portée de cette solution. [...]
[...] Tel est le raisonnement qui est censuré en l'espèce par le CE qui relève d'office l'erreur commise par la CAA qui a statué sur l'appel en se plaçant non à la date de son arrêt mais à celle de la décision de l'administration. L'ancienne solution était préjudiciable pour le requérant dans la mesure où il ne pouvait bénéficier d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l'infraction a été commise et celle à laquelle le juge statue. [...]
[...] En effet, après avoir relevé une illégalité, le juge de l'excès de pouvoir ne peut en principe qu'annuler la décision et renvoyer le justiciable devant l'administration en accompagnant l'annulation d'une injonction sans pouvoir se substituer à celle-ci et prendre lui-même la décision qui s'impose. Dès lors, le juge de l'excès de pouvoir ne pouvait qu'annuler une sanction administrative qu'il estimait illégale ou la maintenir intégralement dans le cas contraire. Entendu ainsi, le REP n'est pas nécessairement défavorable au requérant qui peut y trouver la garantie que sa situation ne sera pas aggravée. La CEDH avait d'ailleurs considéré que le contrôle normal du juge de l'excès de pouvoir sur les sanctions administratives suffisait à garantir le respect de l'art 6.1 (CEDH 1993 X c. [...]
[...] Désormais, le juge pourra non seulement annuler la sanction mais encore la moduler à la hausse ou à la baisse afin de rendre la sanction la plus proportionnée. Dans cette affaire, le CE, décidant de régler l'affaire au fond en vertu de l'article L821-2, censure le jugement du TA qui avait statué en tant que juge de l'excès de pouvoir, puis, dans le cadre de l'évocation, joue son rôle nouveau de juge de plein contentieux en contrôlant la proportionnalité de la sanction. [...]
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