L'action unilatérale qui caractérise l'administration se manifeste en premier lieu dans l'exercice par les autorités centrales de l'Etat du pouvoir réglementaire. Le Conseil d'Etat précise en 1985 dans l'arrêt Delattre-Floury qu'est acte réglementaire : « tout acte qui définit une norme impersonnelle dans son objet et permanente en principe dans le temps, et pour laquelle des décisions individuelles s'y rapportant peuvent être prises, enfin assujettissant des catégories de personnes limitativement dénommées ». Ainsi, le Premier ministre exerce le pouvoir réglementaire de droit commun (article 21 de la Constitution de la Ve République) et le Président de la République signe ordonnances et décrets pris en Conseil des ministres (article 13).
Cependant, la grande masse des mesures administratives est constituée de circulaires et directives, qui ont pour objet d'informer et de guider les services administratifs pour assurer la cohérence et la bonne marche de l'Administration.
En général provenant du ministre (qui depuis l'arrêt Jamart de 1936 se voit reconnaître un certain pouvoir réglementaire autonome), les circulaires et directives correspondent en effet à des documents ayant une fonction interprétative et explicative de la conduite pratique que les agents administratifs subordonnés doivent acquérir en vertu de l'application uniforme et efficace des lois et plus généralement des règlements. Quant à lui, le terme de mesures d'ordre intérieur recouvre dans un sens strict certaines mesures de détail affectant la vie intérieure d'un service public et contre lesquelles le recours pour excès de pouvoir est irrecevable. Ces mesures sont en effet considérées comme trop peu importantes pour pouvoir donner lieu à recours (selon le vieil adage romain, ‘'de minimis non curat praetor'').
Par ailleurs, d'autres documents similaires de même but et de portée semblable peuvent avoir une appellation différente ; quoi qu'il en soit, ces mesures administratives ne semblent pas susceptibles de produire de nouvelles normes ou décisions sui generi de portée réglementaire. Il convient aussi et dès l'abord d'écarter du raisonnement les directives communautaires qui dépassent le cadre juridique de droit national interne et qui diffèrent totalement de l'objet de l'étude.
Une première question se pose : du fait de leur omniprésence dans l'appareil administratif, quelle position ces diverses mesures peuvent avoir dans la hiérarchie des normes ? Partant de cette interrogation, peuvent-elles être créatrices de droit ? En premier lieu, circulaires et directives doivent répondre au souci d'information dans la hiérarchie administrative (I). D'autre part, pouvant créer du droit, l'encadrement de ces normes s'avère nécessaire (II).
[...] L'affaire dite du ‘'foulard islamique'', exprimé lors de l'arrêt du Conseil d'État du 2 novembre 1992 (arrêt Kherouaa) a permis au juge de préciser les conditions de port de signes religieux dans les établissements scolaires, et par là-même de juger recevable le recours formé contre une disposition du règlement d'un collège, ouvrant à son regard le domaine encore fermé des mesures d'ordre intérieur. Conclusion Si les circulaires, les directives et toutes les mesures analogues à ce type de document administratif ont pour fonction l'interprétation du droit et non l'édiction de normes nouvelles, la jurisprudence a relevé qu'en réalité, derrière ces documents peuvent se cacher des actes à caractère réglementaire. Du fait de cette éventualité, il convenait de donner à l'administrer les moyens de se prémunir d'actes défavorables. [...]
[...] Elles doivent indiquer les objectifs et la façon dont l'action administrative doit s'exécuter, afin d'assurer la cohérence des décisions à prendre en une matière déterminée. Il s'agit alors d'élaborer une sorte de tableau de bord à l'usage des agents publics afin d'éviter des décisions contradictoires voire des discriminations involontaires dans l'application d'une législation ou d'une réglementation déterminée. Cependant, il ne s'agit que d'une ligne de conduite indicative. L'administration se doit en effet d'écarter une directive lorsque les conditions particulières l'exigent. [...]
[...] Circulaires, directives et mesures d'ordre intérieur Introduction L'action unilatérale qui caractérise l'administration se manifeste en premier lieu dans l'exercice par les autorités centrales de l'État du pouvoir réglementaire. Le Conseil d'État précise en 1985 dans l'arrêt Delattre-Floury qu'est acte réglementaire : tout acte qui définit une norme impersonnelle dans son objet et permanente en principe dans le temps, et pour laquelle des décisions individuelles s'y rapportant peuvent être prises, enfin assujettissant des catégories de personnes limitativement dénommées Ainsi, le Premier Ministre exerce le pouvoir réglementaire de droit commun (article 21 de la Constitution de la Ve République) et le Président de la République signe ordonnances et décrets pris en Conseil des ministres (article 13). [...]
[...] En premier lieu, circulaires et directives doivent répondre au souci d'information dans la hiérarchie administrative D'autre part, pouvant créer du droit, l'encadrement de ces normes s'avère nécessaire (II). I. Circulaires et directives : des moyens d'information au sein de l'administration D'une part, les circulaires doivent répondre au besoin d'explication et d'interprétation du droit que les services administratifs doivent quotidiennement appliquer D'autre part, les directives doivent offrir une ligne de conduite à l'administration A. Une fonction interprétative Les circulaires, en interprétant les lois et règlements ainsi que toutes normes et mesures prises par le pouvoir réglementaire, permettent d'assurer l'application uniforme et cohérente du droit Ces circulaires peuvent même devenir l'instrument primordial pour les fonctionnaires de l'administration qui se basent sur ces documents Devant la juridicisation croissante de l'action administrative, les circulaires doivent, comme leur nom l'indique, faire circuler l'information dans l'administration. [...]
[...] Il est clair que lorsque ces directives ou circulaires touchent la vie de ce dernier ou même son rapport aux services administratifs, il doit connaître ces mesures (qu'elles soient interprétatives ou réglementaires). C'est pourquoi circulaires et directives sont publiées officiellement. De plus, l'administré peut opposer à l'administration une de ces mesures et l'invoquer lors d'un recours contentieux auprès de la juridiction administrative. C'est surtout au juge qu'il appartient de veiller au bon usage des circulaires, directives ou autres mesures analogues. Outre le fait qu'il veille au respect par ces mesures des lois et règlements, il peut également restreindre le pouvoir discrétionnaire de l'administration (qui peut notamment s'exprimer dans les directives). [...]
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