Les circulaires peuvent avoir pour objet soit l'organisation interne du service soit l'interprétation de textes législatifs ou réglementaires faite par le ministre à destination des services qui doivent appliquer ces textes.
De tels actes administratifs sont au cœur du présent arrêt du Conseil d'État du 18 décembre 2002, « Mme Duvignères ». En l'espèce, Mme Duvignères a demandé au Garde des Sceaux l'abrogation partielle d'un décret du 19 décembre 1991 et d'une circulaire du 26 mars 1997. Le décret porte application d'une loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique qui dispose dans son article 5 « sont exclues de l'appréciation des ressources les prestations familiales ainsi que certaines prestations à objet spécialisé selon des modalités prévues par décret en Conseil d'État ». L'article 2 du décret d'application de cette loi indique que sont exclues des ressources à prendre en compte « les prestations familiales énumérées à l'article L 511-1 du code de la sécurité sociale c'est-à-dire l'allocation de logement familiale ainsi que les prestations sociales à objet spécialisé énumérées à l'article 8 du décret du 12 décembre 1988 relatif à la détermination du revenu minimal d'insertion ».
La circulaire du 26 mars 1997 reprend cet article 2 du décret du 19 décembre 1991.
Par une décision du 23 février 2001, le Garde des Sceaux a rejeté la demande de Mme Duvignères concernant l'abrogation partielle de ces actes administratifs.
Suite au rejet de sa demande, Mme Duvignères porte un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'État.
Elle évoque que l'article 2 du décret porte atteinte au principe d'égalité et que par conséquent la circulaire qui reprend cet article 2 du décret est illégale.
Ainsi, l'article 2 du décret du 19 décembre 1991 contenant une différence de traitement méconnaît-il le principe d'égalité ?
Et le recours pour excès de pouvoir contre la circulaire du 26 mars 1997 est-il recevable ?
Dans son arrêt du 18 décembre 2002, le Conseil d'État annule la décision du Garde des Sceaux du 23 février 2001 qui rejetait la demande d'abrogation partielle du décret du 19 décembre 1991 et de la circulaire du 26 mars 1997.
Il affirme que les prestations d'aide personnalisée au logement et d'allocation de logement familiale ont les mêmes finalités sociales et que la prise en compte de cette distinction pour l'attribution de l'aide juridictionnelle « crée une différence de traitement manifestement disproportionnée par rapport aux différences de situation » qui engendre la méconnaissance du principe d'égalité.
Ensuite, il énonce que « les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger »
Ainsi, cet arrêt est d'une grande importance parce que tout d'abord, il donne un apport considérable concernant la jurisprudence administrative des circulaires en fixant de nouvelles règles et ensuite parce qu'il met un terme à une évolution jurisprudentielle.
[...] Une circulaire innovatrice a un caractère impératif Un critère pas véritablement objectif Il faut déterminer la nature de l'acte ce qui reste aléatoire et à l'appréciation des juges. Pascale Fombeur proposait de rechercher l'intention de l'auteur de la circulaire et la façon dont elle est reçue par ses destinataires pour déterminer le caractère impératif ou non d'une circulaire. Cependant, déterminer une intention reste très subjectif et cette technique paraît tout de même dénuée d'objectivité. De nombreux arrêts nous donnent l'exemple d'une application assez large du caractère objectif : - 3 février 2003 Syndicat national de défense pour l'exercice libéral de la médecine à l'hôpital et autres - 12 février 2003 Syndicat lutte pénitentiaire - 19 février 2003 SARL Auberge Ferme des Genets Après avoir déterminé cette nouvelle distinction entre circulaires interprétatives et impératives, le Conseil d'État fait du caractère impératif d'une circulaire un critère de recevabilité aux recours pour excès de pouvoir. [...]
[...] Donc le recours pour excès de pouvoir est valable pour toutes les circulaires répétant un texte illégal ou qui sont incompatibles avec une norme internationale (N'est-ce pas là un contrôle de conventionalité des circulaires 2. La logique de la jurisprudence Duvignères Le Conseil d'État prend en compte le fonctionnement réel des services de l'administration qui vont privilégier l'application de la circulaire à la loi ou au décret qu'elle explicite. Ainsi, il y a une prévention d'éventuels contentieux causés par une circulaire contraire à une norme supérieure. [...]
[...] La jurisprudence Duvignères : Une consécration mais pas un véritable revirement En effet, les décisions antérieures en matière de circulaires laissaient croire à un tel aboutissement consacré par le Conseil d'État dans sa décision du 18 décembre 2002, Mme Duvignères. De plus, les effets de cette décision ne diffèrent pas des décisions antérieures. A. L'aboutissement d'une évolution jurisprudentielle Cette jurisprudence a débuté en 1954 avec la décision Institution Notre-Dame du Kreisker puis s'est poursuivie avec la décision IFOP et enfin a abouti avec les décisions Villemain et Mme Duvignères Décision Institution Notre-Dame du Kreisler Il s'agit de l'arrêt du Conseil d'État du 29 janvier 1954 qui effectue une première distinction entre circulaires interprétatives et circulaires réglementaires: Toute circulaire comportant des dispositions de nature réglementaire, créant du droit est considérée comme une circulaire réglementaire et est donc illégale pour incompétence de l'auteur de l'acte sauf si délégation du pouvoir réglementaire est prévue Jurisprudence Institut français d'opinion publique (IFOP) Il agit de l'arrêt du 18 juin 1993 qui précisait que le recours pour excès de pouvoir ne pouvait s'effectuer qu'à l'encontre d'une interprétation de la loi ou d'un règlement qui méconnaît le sens de la portée des prescriptions législatives et réglementaires ou contrevient aux exigences inhérentes à la hiérarchie des normes juridiques Donc des circulaires qui donnent une interprétation erronée de l'état de droit applicable ou qui ajoutent quelque chose sont sanctionnées (on retrouve l'idée de la circulaire novatrice) Décision Villemain Il s'agit de l'arrêt du Conseil d'État du 28 juin 2002 qui précise la jurisprudence antérieure en refusant d'examiner la légalité des dispositions d'une circulaire qui n'avaient pas un caractère réglementaire et en sanctionnant les dispositions impératives des circulaires. [...]
[...] Et le recours pour excès de pouvoir contre la circulaire du 26 mars 1997 est-il recevable ? Dans son arrêt du 18 décembre 2002, le Conseil d'État annule la décision du Garde des Sceaux du 23 février 2001 qui rejetait la demande d'abrogation partielle du décret du 19 décembre 1991 et de la circulaire du 26 mars 1997. Il affirme que les prestations d'aide personnalisée au logement et d'allocation de logement familiale ont les mêmes finalités sociales et que la prise en compte de cette distinction pour l'attribution de l'aide juridictionnelle crée une différence de traitement manifestement disproportionnée par rapport aux différences de situation qui engendre la méconnaissance du principe d'égalité. [...]
[...] Ensuite, il énonce que les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger Ainsi, cet arrêt est d'une grande importance parce que tout d'abord, il donne un apport considérable concernant la jurisprudence administrative des circulaires en fixant de nouvelles règles et ensuite parce qu'il met un terme à une évolution jurisprudentielle. I. La fixation d'une réglementation nouvelle pour les circulaires Cet arrêt du Conseil d'État a modifié la jurisprudence en adoptant un nouveau critère de recevabilité des recours formés contre les circulaires ainsi qu'en fixant un nouveau critère de distinction entre les circulaires. A. L'affirmation d'un nouveau critère de distinction entre les circulaires Le Conseil d'État a dégagé un nouveau critère de distinction entre les circulaires en prenant en compte le caractère impératif de celles-ci. [...]
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