Une particulière avait souhaité bénéficier d'une aide juridictionnelle, et s'était adressée à un bureau d'aide qui lui avait opposé un refus, car ses ressources dépassaient le seuil prévu par les textes pour avoir droit à cette aide, en comptabilisant, parmi ces ressources, l'aide personnalisée au logement.
Ensuite, la particulière a demandé au ministre de la justice l'abrogation du décret du 19 décembre 1991 portant application de la loi du 10 juillet 1991, relative à l'aide juridique, et de la circulaire du 26 mars 1997 en tant que ces deux textes n'excluent pas l'aide personnalisée au logement de l'inventaire des ressources auquel il est procédé pour déterminer le droit à bénéficier d'une aide juridictionnelle. Le garde des sceaux lui a signifié, par lettre, son refus de faire droit à sa demande, et elle a alors porté l'affaire devant la juridiction administrative, en formulant un recours pour excès de pouvoir contre cette décision, et pour obtenir satisfaction à sa demande.
La Haute juridiction administrative était dès lors placée devant deux soucis : tout d'abord elle devait statuer, au fond, sur la légalité du décret du 19 décembre 1991 en tant qu'il incluait l'aide personnalisée au logement dans le répertoire des ressources prises en compte pour donner ou refuser droit à l'aide juridictionnelle ; mais aussi, ensuite, devait-elle statuer sur la recevabilité du recours contre la circulaire du 26 mars 1997, au regard des critères jurisprudentiels existants.
Ainsi, tout d'abord fallait-il s'interroger sur la possibilité d'exercer un recours contre une circulaire administrative interprétant un texte illégal, sans ajouter de « règle nouvelle » et donc sans présenter de caractère innovatoire posé précédemment comme critère de recevabilité d'un recours formé contre ce genre d'acte unilatéral. Admettre la recevabilité du recours amenait inévitablement à la nécessité, pour le Conseil d'Etat, de prendre position pour définir les nouveaux critères déterminant la recevabilité de recours à l'encontre de ces actes.
Quelques décisions jurisprudentielles avaient témoigné d'une volonté d'évolution, mais pas assez franche, de la part du juge administratif, qui approfondissait, voir engageait une rupture avec, les critères retenus traditionnellement.
Le Conseil d'Etat a décidé d'admettre la recevabilité du recours formulé contre la circulaire du 26 mars 1997, au motif que les « dispositions impératives à caractère général d'une circulaire […] doivent être regardés comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger », et de l'annuler en tant qu'elle « réitère la règle […] illégalement fixée » par le décret qu'elle est chargée de mettre en œuvre.
On tâchera ainsi, pour répondre à l'articulation donnée par le juge à sa décision, d'analyser tout d'abord la cohérence qu'il redonne à l'examen de la recevabilité des recours formés contre les circulaires (I), puis de mettre en relief l'amélioration que la solution, au fond, constitue quant à la sanction des illégalités (II).
[...] Qu'ainsi le décret était entaché d'illégalité, et que le ministre de la justice devait alors y remédier en préparant un projet de décret pour l'abroger. La seconde question est celle posée par la demande de la requérante visant à l'abrogation d'un circulaire interprétant un texte illégal ; il s'agissait ainsi, pour le juge administratif de se positionner de manière plus claire sur le semblant d'évolution qu'il avait semblé impulser au régime contentieux des circulaires, et plus généralement des dispositions prises par les chefs de service pour préciser les modalités d'application de textes législatifs ou réglementaires à leur personnel. [...]
[...] Mais surtout, c'est la démarche observée par le juge pour statuer sur certains de ces recours qui était de nature à laisser perplexe, et était le témoin de l'incohérence d'un tel régime. En effet, alors que la procédure contentieuse administrative implique que soit d'abord estimé recevable le recours, avant de statuer au fond, lorsqu'il était procédé à l'examen des recours formés contre des circulaires, le juge a été amené parfois à examiner d'abord la légalité de la circulaire mise en cause, pour dégager son caractère interprétatif ensuite, et, alors seulement, estimer le recours irrecevable (CE Sect juin 1999, Meyet). [...]
[...] La réponse à l'insatisfaisante solution classique La possibilité de former un recours contre un acte administratif est conditionnée notamment à la nécessité que cet acte présente un caractère décisoire, et que par ailleurs, il fasse grief, c'est-à-dire qu'il porte atteinte à la situation juridique et matérielle de son destinataire. Si a priori, les circulaires n'ont pas pour fin de présenter un tel caractère, puisque leur vocation théorique est de préciser les modalités d'application de dispositions juridiques au personnel chargé de cette application, il est tout à fait envisageable qu'une autorité administrative, lors de l'édiction d'une circulaire fasse davantage qu'éclairer ceux à qui elle est destiné sur la manière d'appliquer le texte qu'elle a pour objet d'expliquer, de préciser. [...]
[...] Chapus, Droit administratif général, tome 1 pp. 513-515, 2001) ; les secondes, en ce qu'elles apportent une modification à l'ordonnancement juridique, et présentent alors un caractère innovatoire sont elles susceptibles d'être contestées puisque tenues pour des règlements. Cette décision, et la détermination d'un tel régime pour établir le caractère décisoire de certaines circulaires n'était pas réellement accordé avec le régime général des actes administratifs unilatéraux, auxquels s'apparentent pourtant les circulaires dites réglementaires Comme le relève le professeur B. Seiller, le caractère impropre de ces règles jurisprudentielles était déjà remarquable par l'existence ponctuel de contradictions entre les positions adoptées par les commissaires du gouvernement, et celles retenues par la juridiction, lors de recours formés contre de telles décisions. [...]
[...] Ensuite, la particulière a demandé au ministre de la justice l'abrogation du décret du 19 décembre 1991 portant application de la loi du 10 juillet 1991, relative à l'aide juridique, et de la circulaire du 26 mars 1997 en tant que ces deux textes n'excluent pas l'aide personnalisée au logement de l'inventaire des ressources auquel il est procédé pour déterminer le droit à bénéficier d'une aide juridictionnelle. Le garde des sceaux lui a signifié, par lettre, son refus de faire droit à sa demande, et elle a alors porté l'affaire devant la juridiction administrative, en formulant un recours pour excès de pouvoir contre cette décision, et pour obtenir satisfaction à sa demande. [...]
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