L'arrêt d'assemblée du 28 juin 2002 fixe l'étendue des pouvoirs et obligations de l'administration en matière d'adaptation de sa réglementation à une loi.
Après l'adoption de la loi du 15 novembre 1999 instituant le PACS, le ministre des affaires étrangères émet une circulaire précisant qu'en vertu du droit applicable, les personnes liées par un PACS ne bénéficieront pas des mêmes avantages que les conjoints mariés.
Un fonctionnaire demande au ministre d'étendre ces avantages à la personne avec laquelle il a conclu le pacte, et se voit opposer un refus.
Monsieur Villemain intente un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat siégeant en premier et dernier ressort, au moyen que la circulaire et la décision du ministre sont contraires au principe d'égalité régissant le service public.
Sa demande est rejetée au motif que ses moyens ne sont pas fondés.
Trois problèmes de droit apparaissent dans cet arrêt. Premièrement, le principe d'égalité impose-t-il que le partenaire pacsé jouisse des mêmes avantages que le conjoint du fonctionnaire travaillant à l'étranger ?
D'autre part, une mesure réglementaire prise avant la fin du délai d'application d'une loi peut-elle être déclarée illégale au moyen qu'elle est contraire à cette loi ?
Enfin, quelles sont les caractéristiques de l'excès de pouvoir ?
[...] Le Conseil d'Etat rappelle que l'Administration a l'obligation d'avoir adapté sa réglementation à la nouvelle loi à l'expiration du délai, mais avant cette date elle peut encore se fonder sur le droit antérieur à la loi, puisqu'elle n'est pas censée en avoir encore tiré toutes les conséquences. La circulaire et la décision du ministre ne sont donc pas privées de base légale, les décrets n'étant pas rendus illégaux par l'entrée en vigueur de la loi, et le délai d'application n'étant pas dépassé. Elles se fondent, en toute légalité, sur les décrets de et 1992, qui attribuent des avantages au conjoint d'un fonctionnaire marié. Enfin, le Conseil d'Etat clarifie le concept d'excès de pouvoir tout en rejetant la requête de M. Villemain tirée de ce moyen. [...]
[...] Le Conseil d'Etat déclare la circulaire et le refus du ministre valides. En effet, le principe d'égalité n'impose pas que les personnes unies par un PACS et celles unies par mariage bénéficient des mêmes avantages, les deux situations juridiques étant différentes. De plus, une mesure réglementaire ne peut être déclarée incompatible à une loi qu'une fois le délai de transposition écoulé. Enfin, une décision purement interprétative ne peut pas être entachée d'excès de pouvoir. Le Conseil d'Etat déclare les actes administratifs attaqués compatibles, sur le fond, avec le principe d'égalité, et délimite l'étendue des pouvoirs et obligations de l'Administration Quand à leur forme, elle n'est pas non plus entachée d'irrégularité (II). [...]
[...] Par contre, le Conseil d'Etat rappelle à l'Administration son devoir principal : mettre à jour sa réglementation de façon à ce qu'elle soit compatible avec la nouvelle loi. Elle définit aussi une limite à son pouvoir d'attribuer des avantages différents : elle ne peut exclure totalement les partenaires liés par un PACS du bénéfice des avantages attribués aux personnes mariées. Elle doit donc leur attribuer des avantages comme elle le fait pour ses agents mariés. Mais ils peuvent être différents, tant que cela ne crée pas de disproportion manifeste. [...]
[...] Ce principe ne peut donc être invoqué utilement. D'autre part, la loi du 15 novembre 1999 n'assimile pas le PACS au mariage. Le CE considère donc que les situations juridiques étant différentes, ces deux catégories de personnes peuvent ne pas être traitées de la même façon. Les avantages conférés aux personnes mariées ne s'appliqueront pas forcément aux partenaires liés par un PACS. Le CE souligne que l'entrée en vigueur de la loi relative au PACS ne rend pas illégaux les décrets conférant des avantages aux époux en ce qu'ils seraient contraires au principe d'égalité, puisque ce moyen n'est pas invocable. [...]
[...] Villemain, le Conseil d'Etat considère que les pouvoirs publics peuvent régler son cas différemment d'une situation impliquant un fonctionnaire marié. Ils peuvent donc ne pas donner à la personne ayant conclu un PACS avec le requérant, les mêmes avantages qu'ils confèrent au conjoint d'un fonctionnaire marié. Le Conseil d'Etat énonce notamment la possibilité d'imposer une condition de durée minimum du PACS pour l'obtention d'avantages. De plus, il rappelle le pouvoir qu'a l'Administration de déroger à ce principe pour des raisons d'intérêt général. [...]
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