Conseil d'État, 26 mai 2009 - l’évolution du régime contentieux des circulaires

Extraits

[...] Le Syndicat national des personnels techniques et de travaux de l'équipement de la Confédération générale du travail demande l'annulation de la circulaire devant le conseil d'État statuant en premier et dernier ressort, et ce, aux moyens qu'en indiquant que la demande d'un fonctionnaire en position de détachement à être affecté auprès de la fonction publique territoriale reste soumise à l'accord de la collectivité territoriale, cette circulaire est illégale, le droit d'option ne devant se traduire que d'un choix seul. Cette circulaire peut-elle être annulée pour excès de pouvoir ? Le conseil d'Etat rejette la demande du syndicat au motif que la circulaire ne revêt aucun caractère impératif. [...]

[...] Ainsi, pourrait-on imaginer que l'intégration de ce caractère par l'arrêt du 26 mai 2009 dans son considérant de principe redonne tout son effet à cette possibilité. En effet, de manière plus précise l'arrêt Duvignières évoque au sein des hypothèses permettant le recours juridictionnel à l'encontre d'une circulaire, le cas d'une circulaire réitérant une règle contraire à une norme juridique supérieure Néanmoins cette idée s'est vue opposer des réticences, notamment en matière fiscale, domaine dans lequel prolifère ce type de document. [...]

[...] En effet, selon lui l'appréciation du caractère impératif d'une circulaire [ ] fait sans doute davantage appel à la subjectivité Il faut considérer l'impérativité d'une circulaire, par le biais de faisceaux d'indices tels que le vocabulaire employé le ton général du document et le contexte dans lequel il se situe Il s'agit donc de rechercher et d'identifier la volonté de l'auteur, mais également la manière dont les destinataires perçoivent la circulaire, et s'ils se sentent liés par elle. Ainsi, cet arrêt semble être l'application de tous ces critères énoncés ci-dessus. En effet, dans un premier temps le juge administratif identifie la volonté de l'auteur et en conclut que le ministre, ayant édicté cette circulaire, s'est uniquement borné à éclairer ses destinataires. Il estime donc de ce fait qu'il n'y a pas d'obligation, d'instructions quant à l'interprétation du Droit. De plus, le juge administratif va ici également s'intéresser à l'effet de la circulaire sur ses destinataires. [...]

[...] De cette manière, on comprend que les destinataires de ladite circulaire n'avaient bel et bien aucun pouvoir en la matière. Finalement, il semblerait que l'arrêt du 26 mai 2009 se contente de réaffirmer, et ce de manière solennelle, la jurisprudence antérieure, à savoir l'arrêt Duvignières. Néanmoins, il s'avère qu'il pourrait bel et bien compléter cette jurisprudence, et réaffirmer sa portée, en rompant par la même de manière effective d'avec l'ancienne distinction opérée sous l'empire de l'arrêt Institut Notre Dame de Kreisker (II). [...]

[...] Aussi, cette distinction introduite par l'arrêt Institution Notre Dame de Kreisker rendu par le conseil d'Etat le 29 janvier 1954, pose le principe selon lequel, à partir du moment où l'on apporte des règles juridiques nouvelles par le biais de circulaires, celles-ci revêtent un caractère décisoire, on parle de circulaires règlementaires. Elles peuvent donc entrainer l'ouverture à un recours juridictionnel. A contrario, une circulaire se bornant à interpréter des règles préexistantes est dite circulaire interprétative et ne peut donc faire l'objet de recours. Ainsi, le 18 décembre 2002, l'arrêt Duvignières rendu par le conseil d'Etat vient modifier de manière significative le régime contentieux des circulaires qui était en vigueur depuis cet arrêt. [...]