La formation du budget de l'Etat et son architecture interne ne sont pas des principes purement techniques. En effet, à travers la forme sont mis en lumière des problèmes de fond. La présentation budgétaire est en rapport avec des impératifs liés à une conception différente de l'Etat et de sa gestion. Elle a donc suivi un long processus de réformes, depuis les années 1950 jusqu'à trouver un aboutissement dans la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.
Le nouveau cadre financier élaboré petit à petit opère néanmoins des changements de perspective radicaux aussi bien en ce qui concerne le contenu du budget et l'action de l'Etat qu'en ce qui concerne les buts et les modalités du contrôle du Parlement.
La présentation du budget et les moyens de sa mise en œuvre se sont donc articulés autour d'impératifs impliqués par l'évolution du système politique et économique français. Il s'agissait particulièrement d'affirmer et d'affiner le rôle du Parlement dans le processus décisionnel en matière financière et d'équilibrer le paysage économique et financier.
C'est notamment dans la période de l'après-guerre qu'ont commencé à se poser de telles préoccupations, dans une volonté générale de rationalisation de l'ensemble du paysage budgétaire et du déroulement du contrôle parlementaire. Les mêmes préoccupations ont été à la base de la loi organique du 1er août 2001 (LOLF), bien que celle-ci repose sur une logique différente.
Cette volonté de rationalisation s'est entre autre révélée par de nouvelles structurations de ce que l'on appelait, de manière générale, la « loi de finance », ainsi que d'une modification de ses applications.
La question qui se pose est alors de savoir de quelle manière la réforme des lois en matière financière et de leur application au système budgétaire général a eu des impacts fondamentaux sur la répartition et sur la nature des pouvoirs des différents corps politiques.
La réforme la plus importante a été celle consacrée en 1959 de la pluralité des lois de finances en ce sens qu'elle a modifié profondément le paysage budgétaire français (I). De ce fait, le rôle du Parlement a été affiné, voire « professionnalisé » (II).
[...] C'est aussi dans cette première partie qu'apparaissent le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat et les modalités d'utilisation des surplus possibles de recettes par rapport aux prévisions. En fait, cette mesure découle de la loi organique du 12 juillet 2005 qui a modifié les articles 34 et 35 de la LOLF et a pour but d'affecter le surplus des recettes à la baisse du déficit budgétaire. Elle ne peut être modifiée que par une loi de finances rectificative au cours de l'année. La seconde partie, par contre est refondue pour entrer en concordance avec la logique nouvelle du contrôle parlementaire. [...]
[...] C'est l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959 qui, dans la continuation des lois organiques instituées par le gouvernement lors de la mise en place des institutions de la Ve République, éclaircit cette notion de loi de finances. Dans son article 1er, les lois de finances sont définies comme celles qui déterminent le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, compte tenu de l'équilibre financier qu'elles définissent En fait, elle met en lumière deux principes liés. [...]
[...] Il le fait par l'intermédiaire des lois de finances rectificatives. En effet, comme il est seul compétent pour autoriser les recettes et les dépenses, il est normal qu'il ait le pouvoir de modifier ses propres autorisations. Les lois de finances rectificatives, appelées autrefois collectifs budgétaires sont une des catégories de lois de finances distinguées par l'article 2 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et ont pour fonction de corriger à la hausse ou à la baisse les dépenses ou recettes prévues en loi de finances initiale. [...]
[...] Par exemple, après les élections présidentielles puis législatives en lois de finances rectificatives ont été votées. Cependant, l'expression du renforcement du pouvoir est apportée par la place centrale accordée, notamment depuis la LOLF, à la loi de règlement. La loi de règlement: un contrôle parlementaire revalorisé Le contrôle a posteriori du Parlement de l'exécution du budget remonte à une loi du 15 mai 1818 selon laquelle le pouvoir parlementaire était dualiste: il s'agissait d'une part d'autoriser l'exécution du budget et d'autre part d'avaliser cette exécution. [...]
[...] Elle s'accompagne d'une série de documents informatifs annexés au projet de loi de règlement et énumérés à l'article 54 de la LOLF ( il s'agit de documents correspondant au projet de loi de finances de l'année: développement des recettes du budget général; annexes explicatives par programme et dotation faisant apparaître le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées, en indiquant les modifications de crédits demandées pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux; rapports annuels de performance, compte général de l'Etat). Avec cet élargissement du contenu de la loi de règlement, c'est aussi le rôle du Parlement qui a été élargi ou plutôt affiné. En effet, la logique dans laquelle se trouve la nouvelle loi de règlement est une logique de contrôle de gestion des décisions financières, ce qui implique un travail d'évaluation de l'efficacité des actions. [...]
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