Le droit de désobéissance du fonctionnaire

Résumé du document

Le droit de désobéissance du fonctionnaire découle naturellement du strict principe d'obéissance hiérarchique auquel il est soumis au sein de l'administration. Cette obligation inclut pour les agents publics le devoir de se conformer aux instructions émanant de leurs supérieurs, ainsi qu'aux mesures régissant l'organisation des services.
Bien sûr, la fonction publique et ses membres sont soumis à la légalité. Cependant, la jurisprudence et le Législateur ont œuvré en faveur de la reconnaissance - sous des critères bien précis - d'un droit de désobéissance face à l'éventuelle injonction d'exécution d'ordres illégaux. Cette évolution est d'ailleurs largement le fruit de la prise de conscience des fautes ayant entaché l'administration sous le régime de Vichy.
L'interrogation essentielle est en réalité de savoir dans quelle mesure un fonctionnaire peut passer outre son devoir d'obéissance – notamment en cas de conflit entre l'ordre de son supérieur hiérarchique et une norme légale ou même constitutionnelle.
Après-guerre, la jurisprudence est de fait revenue sur le régime de large irresponsabilité des fonctionnaires pour les actes émanant de leur hiérarchie et a pu apporter une réponse à cette question. La loi du 13 juillet 1983, dite loi Anicet Le Pors, consacrera d'ailleurs les solutions apportées par la jurisprudence en fixant un cadre établissant les limites consenties au principe d'obéissance.
Au sens strict, le « droit de désobéir » n'a été énoncé en ces termes par le Législateur et le juge administratif que dans des cas bien déterminés : la loi y fait allusion au sein des textes sur les « abus d'autorité en matière sexuelle ». Pour sa part, la juridiction administrative s'y réfère à travers sa jurisprudence sur le droit de passer outre l'injonction de cesser une grève licite (arrêt Commune de Grand-Bourg-de-Marie-Galante, CE, 26 juin 1996) et sur celui d'invoquer le droit au retrait, au nom d'un « danger grave et imminent pour la vie et la santé » (arrêt Gloty c/ Commune de Chatenois-les-Forges, TA de Besançon, 10 octobre 1996).
Mais au-delà de ces situations données, le droit de désobéir doit aussi être regardé plus largement comme un devoir de désobéissance, lorsque l'ordre donné aurait pour effet de faire commettre à l'agent une infraction pénale. Les relativement récentes affaires Papon et celle dite des « écoutes de l'Elysée » sont venues consacrer cette responsabilisation de l'agent public, qui se retrouve in fine seul juge de ses actes dont il doit personnellement rendre compte. Il ne peut désormais plus se démettre de sa responsabilité devant les conséquences des actes exécutés en objectant qu'il avait seulement obéi aux ordres.
Le caractère au final impératif et impérieux de cette obligation de désobéir constitue en un certain sens le contrepoids de l'autonomie dont dispose le fonctionnaire, mais débouche sur un certain paradoxe. En effet, tandis que selon certains auteurs nous nous acheminons vers une « civilisation de la responsabilité personnelle pénale et disciplinaire », parallèlement les possibilités de recours du fonctionnaire contre un ordre qu'il ne peut se résoudre à exécuter demeurent très limitées. Et au final, ce refus d'obéissance, même s'il peut être légitime, se soldera le plus souvent à court terme par des sanctions pénales et disciplinaire contre l'agent public et, au-delà, de la démocratie
Le droit de désobéir est par conséquent l'expression d'une mutation profonde du rôle du fonctionnaire dans l'administration : celui-ci n'est plus envisagé comme un simple maillon d'une chaîne d'irresponsabilités, mais comme un individu libre et responsable dont on sollicite la conscience personnelle, garantie supplémentaire à la sauvegarde de l'intérêt public.
La liberté de désobéissance reconnue à l'agent s'illustre ainsi par une autonomie consacrée face à l'autorité hiérarchique, mais aussi et au-delà par une obligation de désobéissance, au caractère contraignant et limité.