Le recours pour excès de pouvoir : définition, conditions

I. La définition du recours pour excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir est un « recours contentieux tendant à l'annulation d'une décision administrative et fondé sur la violation par cette décision d'une règle de droit »^[1]. C'est le Conseil d'État qui, dans sa décision ministre de l'Agriculture c/ Dame Lamotte, a jugé qu'il existe un principe général du droit d'après lequel toute décision administrative est susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, même sans texte, et qui « a pour effet d'assurer, conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité »^[2].

Concrètement, il s'agit de demander au juge administratif (qu'il s'agisse du tribunal administratif, de la cour administrative d'appel ou du Conseil d'État) de prononcer l'annulation d'un acte édicté par une personne morale de droit public ou de droit privé qui détient des prérogatives de puissance publique. Le recours exercé contre les actes émanant d'une autorité administrative peut être de nature réglementaire ou de nature individuelle. L'objectif de ce recours est donc de contrôler la légalité d'un acte et, le cas échéant, de l'annuler. Le recours est possible contre toute décision administrative sans qu'un texte particulier le prévoie. Lorsqu'un acte n'est pas « susceptible de recours », selon la jurisprudence, tous les recours sont écartés excepté le recours pour excès de pouvoir.

Le recours pour excès de pouvoir est à distinguer du recours de plein contentieux (qui est également un recours exercé par le juge administratif) et aux procédures répressives. Il convient également de ne pas confondre l'excès de pouvoir en droit administratif avec l'excès de pouvoir en droit privé qui désigne le refus d'un juge de statuer sur un litige.

 

II. Les conditions d'exercice du recours pour excès de pouvoir

Les conditions de recevabilité d'un recours pour excès de pouvoir dépendent de plusieurs conditions. Il s'agit de l'intérêt à agir du requérant, du délai et de la nature de l'acte attaqué.

 

A. Intérêt à agir du requérant

Celui qui exerce un recours pour excès de pouvoir doit justifier d'un « intérêt donnant qualité à agir », cette condition bénéficiant d'une définition large et souple de la jurisprudence. Cet intérêt doit être direct, certain et actuel. Ainsi, le recours pour excès de pouvoir est ouvert à tous les justiciables même si la qualité de citoyen ne suffit pas pour l'exercer.

 

B. Le délai

Le recours pour excès de pouvoir n'est possible que dans un délai de deux mois à compter de la publication (dans le cas d'un règlement) ou de la notification (dans le cas d'une décision individuelle) de l'acte ; après ce délai, il n'est plus possible de former un tel recours.

Cependant, pour aménager ce délai de deux mois, le requérant peut exercer un recours administratif gracieux devant l'autorité compétente pour lui demander d'annuler sa décision, ou un recours hiérarchique auprès de l'autorité supérieure à l'auteur de l'acte. L'administration a alors deux mois pour répondre. En cas de réponse défavorable ou de silence de l'administration, le délai contentieux pour excès de pouvoir de deux mois reprend.

 

C. La nature de l'acte attaqué

Pour qu'un recours pour excès de pouvoir puisse avoir lieu contre un acte administratif, celui-ci doit avoir un caractère décisionnel et de nature infra législative. Autrement dit, l'acte doit s'apparenter à une décision produisant des effets juridiques, ayant une portée juridique capable de modifier l'ordonnancement juridique et porter atteinte aux droits et obligations d'un administré. On dit alors que l'acte attaqué « fait grief ». Par conséquent, si une décision n'est pas exécutoire, le recours pour excès de pouvoir est impossible.

Les actes non exécutoires sont les suivants :

-       les actes préparatoires, les actes législatifs établis selon les procédures législatives, les actes du gouvernement édictés par une administration ayant l'immunité juridictionnelle,
-       les actes judiciaires intervenant dans le cadre d'un procès.

 

III. La procédure de mise en oeuvre

A. La juridiction compétente

Le juge administratif est compétent lorsque le recours porte sur une décision administrative prise par un établissement public, une collectivité territoriale ou l'État.

Le tribunal administratif a la compétence pour juger les décisions prises au niveau local (par exemple, une sanction disciplinaire). En principe, la requête doit être déposée auprès de l'autorité qui est à l'origine du litige, conformément à l'article R.312-1 du Code de justice administrative. Il existe cependant quelques exceptions pour les litiges :

-       relatifs aux décisions individuelles contre un individu,
-       relatifs aux législations concernant les activités professionnelles,
-       relatifs aux contrats,
-       relatifs aux immeubles.

En principe, le recours pour excès de pouvoir est porté devant un tribunal administratif en premier ressort. Il existe des exceptions à ce principe. Cela concerne :

-       les actes ayant pris naissance en dehors du ressort des tribunaux administratifs (par exemple à l'étranger),
-       les actes ayant des effets au-delà du ressort d'un seul tribunal administratif,
-       les recours contre les décrets qui sont jugés en premier et dernier ressort par le Conseil d'État.

Le Conseil d’État est compétent pour examiner la légalité des réglementations nationales (par exemple un décret, une décision dépassant les compétences du tribunal administratif, un litige ayant pris naissance dans un État étranger, une décision prise par un organisme à compétence nationale).

 

B. Les moyens invoqués

Les moyens susceptibles d'être invoqués sont :

-       les moyens d'illégalité externe (ceux qui sont tirés de la mise en oeuvre d'un acte) : une décision prise sans motivations, une décision prise par un agent administratif incompétent, une procédure obligatoire omise ;

-       les moyens d'illégalité interne (ceux qui sont tirés de vices liés au contenu, à la substance de l'acte) : une violation ou mauvaise application d'une règle de droit, une décision prise sur des faits inexistants, un pouvoir administratif exercé pour des motifs illégitimes, une procédure appliquée pour une fin illégitime, l'application de la mauvaise règle de droit ;

-       les moyens d'ordre public : ils peuvent être aussi bien de légalité externe que de légalité interne : incompétence de l'auteur de l'acte, méconnaissance d'une loi et de son champ d'application, intervention d'une juridiction hiérarchiquement inférieure à la légalité de l'acte.

 

IV. Les conséquences

Le recours pour excès de pouvoir a pour objectif d'annuler l'acte administratif illégal. En cas d'annulation, se met en place un effet rétroactif, autrement dit l'acte est réputé n'avoir jamais existé. Cependant, ce principe de rétroactivité n'est plus absolu depuis un arrêt du Conseil d’État du 11 mai 2004, « Association AC et autres »^[1]. Selon cet arrêt, le juge administratif peut modifier les effets de l'annulation dans le temps si les conséquences sont jugées excessives pour les intérêts publics et privés^[2]. Enfin, il est possible de contester la décision du juge administratif par les voies de recours classiques.

 

V. Le recours pour excès de pouvoir dans la jurisprudence : quelle évolution ?

Depuis son arrêt fondateur et au fil du temps, le principe du recours pour excès de pouvoir a connu quelques aménagements et évolutions jurisprudentielles.

C'est en effet l'arrêt du Conseil d’État du 17 février 1950, « Dame Lamotte », qui a consacré le principe du recours pour excès de pouvoir.

L'arrêt du Conseil d’État du 11 mai 2004, « AC et autres », est venu modifier le caractère absolu du principe de rétroactivité de l'annulation d'un acte administratif illégal.

Par deux arrêts du 21 mars 2016^[3], le Conseil d’État a accepté pour la première fois d'étendre le recours pour excès de pouvoir à l'égard des actes de soft law, lorsque ceux-ci « sont de nature à produire des effets notables, ou qui ont pour objet d'influencer de manière significative les comportements des personnes auxquelles ils s'adressent ».

Dans une décision du 19 novembre 2021, et après avoir rappelé qu'en principe, « le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité [d'un] acte à la date de son édiction »^[4], le Conseil d’État a donné à ce même juge « la possibilité d'abroger un acte réglementaire devenu illégal par un changement survenu dans les circonstances de droit ou de fait, si les requérants en font la demande à titre subsidiaire dans leurs conclusions »^[5].

 

En conclusion, le recours pour excès de pouvoir est une procédure qui a pour objectif d'annuler une décision administrative jugée illégale. Il est l'apanage du juge administratif. Cependant, ce recours ne permet pas de modifier l'acte ni d'obtenir des indemnités en guise de réparation. Pour que ce recours soit valide, il doit respecter les conditions de validité et être porté devant la juridiction compétente. Enfin, le recours pour excès de pouvoir a connu de nombreux changements compte tenu de l'évolution jurisprudentielle, qu'ils aient été bénéfiques ou non, même si les observateurs constatent que ce recours est de plus en plus menacé.