Pour commencer, il convient de définir la notion de "pouvoir réglementaire". Celle-ci désigne le pouvoir "dont disposent les autorités exécutives pour édicter des règlements, c'est-à-dire des actes exécutoires, de portée générale et impersonnelle. Il s'oppose au pouvoir législatif". Cette définition est la plus large et permet d'englober les différentes manifestations du pouvoir réglementaire. En droit purement interne une définition un peu plus précise peut être utilisée, définition selon laquelle le pouvoir réglementaire est le pouvoir que la Constitution reconnaît à certaines autorités administratives limitativement énumérées de prendre, par voie de disposition générale et impersonnelle, des normes juridiques dont l'objet est d'assurer l'application des règles de droit de niveau législatif ou supra-législatif.

Il convient également de préciser que cette expression de "pouvoir réglementaire" ne se confond pas avec la notion "d'acte réglementaire" ou de "règlement". Quand on parle du "pouvoir réglementaire", cela ne désigne que ce pouvoir d'exécution, de mise en oeuvre des règles nationales ou supra-nationales (comme transposer une directive européenne par exemple). Les règlements de police administrative n'ont rien à voir avec le pouvoir réglementaire.

Aussi, et comme cela ressort des définitions, il convient d'étudier tant son objet que ses titulaires. Notre étude va essentiellement porter sur le droit français même si la notion de "pouvoir réglementaire" ne s'y limite pas.


Les titulaires du pouvoir réglementaire en France

Il y a plusieurs titulaires du pouvoir réglementaire en France, il y en a au niveau de l'État, au niveau des collectivités locales ainsi qu'au niveau de certains organismes de droit public ou privé.


- Le pouvoir réglementaire général des autorités centrales de l'État

Le pouvoir réglementaire général est partagé entre le président de la République et le Premier ministre. Ce n'est qu'exceptionnellement que les ministres et certaines autorités administratives indépendantes se le verront octroyer.


Le président de la République et le Premier ministre

Le Premier ministre est l'autorité de droit commun (article 21 de la Constitution). Il exerce le pouvoir réglementaire général sous la seule réserve « des décrets délibérés en Conseil des ministres » (article 13 de la Constitution) qui sont signés par le président de la République. Dans l'esprit de la Constitution, il apparaît que la compétence décrétale de principe relève du Premier ministre et que le président de la République n'est compétent que si le projet a été soumis au Conseil des ministres présidé par lui, ses décrets devant à ce titre être contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, les ministres responsables (article 19 de la Constitution).


Les ministres disposent-ils du pouvoir réglementaire ?

Une réponse négative de principe doit être apportée à cette question : les ministres ne détiennent pas un pouvoir réglementaire général. Ceci résulte du silence des textes constitutionnels et de la position constante de la jurisprudence.

Dans deux hypothèses, les ministres exercent cependant ce pouvoir qui, en pratique, s'exerce assez largement :

- D'une part, lorsque, dans certains domaines, il leur est expressément attribué par un texte qui peut être une loi ou un décret.

- D'autre part, comme tout chef de service, les ministres détiennent un pouvoir de réglementation interne de l'administration qui est placée sous leur autorité en vue de son bon fonctionnement. Ces mesures auront pour destinataires soit les agents de service, soit les usagers. Mais leur portée ne doit pas être surestimée, car elles n'interviennent que pour compléter ou préciser les dispositions des lois et décrets dont elles ne devront pas s'écarter.

Enfin, par l'exercice du contreseing, prévu par la Constitution, les ministres sont associés à l'exercice du pouvoir réglementaire général.


Les autorités administratives indépendantes

Certaines d'entre elles ont été dotées par la loi qui les a instituées d'un pouvoir réglementaire propre. Tel est par exemple le cas de la Commission Nationale Informatique et Libertés (CNIL) ou encore du Conseil Supérieur de l'Audiovisuel (CSA).


- Le pouvoir réglementaire des autorités locales

Les autorités délibérantes et exécutives des collectivités locales disposent du pouvoir de prendre, dans la limite de leurs attributions, des mesures réglementaires. La loi constitutionnelle du 17 mars 2003 officialise le pouvoir réglementaire des autorités locales. Ces dernières disposent d'un « pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences (article 72 alinéa 3 de la Constitution) et « elles peuvent lorsque, selon les cas, la loi ou le règlement l'ont prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences ». Ce pouvoir reste toutefois résiduel et subsidiaire.


- Le pouvoir réglementaire des organismes de droit public ou privé

Concernant le pouvoir réglementaire de certains organismes publics, il s'agit essentiellement des établissements publics dont les organes gestionnaires de direction peuvent être détenteurs du pouvoir de prendre des règlements relatifs, en particulier, à l'organisation du service ou au statut des agents. Ce pouvoir a été reconnu non seulement aux Établissements Publics Administratifs (EPA), mais également aux Établissements Publics Industriels et Commerciaux (EPIC).

Concernant le pouvoir réglementaire de certains organismes de droit privé investis d'une mission de service public, ces organismes privés prennent généralement des décisions de droit privé, mais exceptionnellement, ils peuvent être amenés à prendre des mesures présentant le caractère d'acte administratif individuel ou réglementaire.


L'objet du pouvoir réglementaire

Que faut-il entendre par « objet du pouvoir réglementaire » ? Il faut comprendre « ce sur quoi porte le pouvoir réglementaire », autrement dit son domaine. Quel est le domaine du pouvoir réglementaire ?

Pour répondre à cette question, il faut partir de la Constitution de 1958 qui a fixé un domaine limité au pouvoir législatif. En effet, la Constitution, dans son article 34, a posé une limitation exhaustive des domaines de la loi. L'article 37 de la Constitution, quant à lui, nous indique que tout ce qui ne relève pas de l'article 34 relève de la compétence du pouvoir réglementaire.

Par ailleurs, à l'article 37 alinéa 1 de la Constitution le constituant évoque, en réalité, l'existence au profit du gouvernement d'un pouvoir réglementaire autonome parce que l'on s'aperçoit que la Constitution maintient ce que l'on pourrait appeler un pouvoir réglementaire classique c'est-à-dire d'exécution des lois. En effet, le pouvoir réglementaire d'exécution des lois est toujours prévu à l'article 21 de la Constitution. Donc l'article 37 alinéa 1 parle d'un autre pouvoir réglementaire. Ce serait un pouvoir réglementaire autonome, car le gouvernement peut intervenir sur toutes les matières autres que celles fixées à l'article 34. Il agit de manière spontanée, initiale, indépendamment de l'existence d'une loi préalable qu'il faudrait appliquer.

Outre le pouvoir réglementaire du droit purement interne tel que nous venons de l'analyser, les institutions de l'Union européenne sont également titulaires d'un pouvoir réglementaire.


Le pouvoir réglementaire des institutions de l'Union européenne

Il ne faut pas oublier les règlements pris dans le cadre de l'Union européenne puisqu'en effet les institutions de l'Union européenne, comme le Conseil des ministres ou encore la Commission, prennent diverses mesures à travers desquelles l'exercice du pouvoir réglementaire ressort très clairement.


Source : Constitution du 4 octobre 1958


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