L'arrêt Blanco (Tribunal des conflits, 8 février 1873) - Commentaire d'arrêt en droit administratif

À l'origine, les litiges entre particuliers n'étaient tranchés que par ce seul organe, et la nécessité d'un système distinct, se rattachant aux pouvoirs exorbitants de l'État, n'avait pas encore été soulevée par les juristes et les praticiens du droit. Le développement du droit administratif a connu diverses évolutions avant d'aboutir à cette division et à la détermination des compétences respectives des deux ordres. L'acte de naissance du droit administratif en tant que matière du droit à part entière est alors considéré être l'arrêt Blanco, rendu par le Tribunal des conflits le 8 février 1873. Cet arrêt est très novateur puisqu'il considère la possibilité de recours à un ordre de juridiction autre que l'ordre classique, pour les litiges incluant l'État. Ainsi, l'arrêt Blanco est crucial en la matière et est étudié depuis de nombreuses années en tant que fondement du droit administratif.

Il convient donc d'analyser cet arrêt, d'abord en abordant la création du droit administratif qui en résulte, ainsi que la compétence dévolue à cet ordre de juridiction particulier.

I. La naissance du droit administratif

A. Les faits d'espèce

En l'espèce, l'arrêt Blanco du Tribunal des conflits concerne un accident, survenu dans une manufacture exploitée en régie par l'État. Lors de l'activité de cette manufacture, un enfant a été blessé par un wagon. Son père a alors voulu agir en justice, et a sollicité des dommages et intérêts en agissant en responsabilité contre l'État, sur le fondement traditionnel de l'article 1240 du Code civil. L'action devant l'organe judiciaire étant alors la seule possibilité à l'époque, le père a voulu intenter une action en droit civil contre l'État lui-même. En 1872, le préfet de Gironde, dans le ressort duquel les faits avaient eu lieu, a décidé de décliner la compétence de la juridiction judiciaire pour régler le litige, et a demandé au tribunal judiciaire de faire de même. Cependant, ce même tribunal a rejeté cette décision, et s'est déclaré compétent pour connaître les faits. Le préfet du département a alors pris un arrêté de conflit, lui permettant d'obliger la juridiction à surseoir à statuer, jusqu'au règlement du litige sur la compétence. L'affaire a donc été portée devant le Tribunal des conflits, afin que ce dernier étudie la question des compétences et détermine l'organe apte à trancher sur le litige opposant un particulier à l'État, dans le cadre d'un service régi par ce dernier.

B. Un droit exorbitant du droit commun

Dans son arrêt en date du 8 février 1873, le Tribunal des conflits décide que le litige ne peut pas être porté à la connaissance de la juridiction traditionnelle, à savoir le tribunal judiciaire. Cependant, aucun autre organe n'existant à l'époque, le tribunal commence par constater simplement que « La responsabilité qui peut incomber à l'État […] ne peut être régie par les principes établis par le Code civil », et qu'il faut donc établir le recours à une autre institution. Par cet arrêt, le Tribunal décide d'ériger une nouvelle autorité de droit, rattachée à l'État, créant alors un dualisme juridictionnel entre les juridictions judiciaires et administratives. Après avoir reconnu l'existence d'un nouveau système de juridiction, il convient de définir son pouvoir ainsi que la répartition des compétences entre les deux ordres ainsi distingués. Dans l'arrêt Blanco, le Tribunal des conflits poursuit donc son raisonnement et consacre la spécificité du droit administratif, en tant que droit exorbitant du droit commun, et dépassant les limites traditionnelles, établies pour les juridictions judiciaires. En outre, la compétence de cet ordre administratif doit être distinguée, pour limiter les conflits de compétence entre ordres de juridiction, et le tribunal décide donc que cette aptitude légale à trancher le litige sera attribuée en principe par la loi.

II. La compétence des juridictions administratives

A. Une incompatibilité avec les juridictions judiciaires

Aux termes de l'arrêt Blanco, le Tribunal des conflits reconnaît que la responsabilité de l'organe étatique peut être engagée, pour les dommages causés par les employés ou agents d'un service public, mais que le recours à la responsabilité civile classique est en revanche repoussé. Il convient alors pour celui-ci d'ériger des critères de répartition des litiges entre les tribunaux judiciaires et les juridictions administratives. Ces règles ont été progressivement élaborées, et la plus grande partie de cette répartition des compétences a été effectuée par la loi elle-même. Toutefois, ce sujet a donné lieu à un large contentieux en la matière, et des difficultés ont pu survenir. Par exemple, à l'occasion de l'arrêt Gignac du 9 décembre 1899, le Tribunal des conflits a donné une définition d'un établissement à caractère public, et a rattaché ce type d'établissement à la compétence des juridictions administratives. Par ailleurs, cette répartition peut être difficile à appréhender et les juridictions ont parfois des avis contraires. Notamment, par un arrêt notable en date du 22 janvier 1921, Bac d'Eloka, le Tribunal a reconnu la compétence des juridictions judiciaires pour un litige né dans le cadre d'un Service Public Industriel et Commercial, pourtant rattaché à l'État.

B. Un droit spécial et absolu

En l'espèce, le problème de droit relevé par l'arrêt est celui de la compétence pour les litiges opposant l'État à un particulier. La responsabilité consacrée par le Tribunal des conflits se rapporte alors plutôt à un régime de responsabilité extracontractuelle, qui s'écarte du droit commun, nécessite de nouvelles règles, et serait appliqué systématiquement dans les litiges de droit public impliquant l'État ou ses organes. L'arrêt relève donc la compétence de l'ordre administratif, et démontre le caractère purement prétorien de ce droit administratif, érigé ex nihilo d'après la jurisprudence. En effet, l'État n'étant pas un agent tel que les autres, il ne doit pas être soumis aux mêmes règles juridiques, au risque notamment de faire naître une instabilité vis-à-vis des pouvoirs publics et de leurs politiques. Cette optique justifie donc la création d'un nouvel ordre juridictionnel, distinct du système judiciaire, et aboutissant à une summa divisio, fondement du droit actuel. Par ailleurs, la compétence reconnue par l'arrêt Blanco du Tribunal des conflits est d'ordre public, ce qui signifie que les justiciables ne disposent pas du choix de la juridiction devant laquelle ils souhaitent faire connaître leur litige. Si celui-ci implique l'État et survient dans le cadre du droit public, il sera nécessairement lié à la compétence de l'ordre administratif.