L'arrêt APREI (Conseil d'Etat, 22 février 2007)

 

Accroche

Si en principe, seules les personnes publiques gèrent et assurent le service public, les personnes privées le peuvent également, si ces dernières se le voient confier par l’Administration. Cette dualité de gestion du service public est ainsi source de bien des difficultés pour les juges qui devront régulièrement s'interroger sur le régime applicable à chacun des litiges dont ils seront saisis.

C’est dans cette perspective, que s’inscrit l’arrêt dit « Association Du Personnel Relevant Des Établissements Pour Inadaptés » (APREI) rendu le 22 février 2007 par le Conseil d’État lequel clarifie et innove l'état antérieur du droit en ce qui concerne les critères d'identification d'un service public.

Faits

Dans les faits, l’Association Du Personnel Relevant Des Établissements Pour Inadaptés (APREI) souhaitait obtenir des documents administratifs relatifs au personnel d’un Centre d’Aide par le Travail (CAT) géré par l’Association Familiale Départementale d’Aide aux Infirmes Mentaux de l’Aude (AFDAIM).

L’APREI estimait en effet, que comme l’AFDAIM constituait un organisme privé gestionnaire d’un service public alors celle-ci entrait dans le champ d’application d’une loi en date du 17 juillet 1978, laquelle disposait que : « La communication de documents administratifs d’organismes de droit privé chargés d’un service public devait se faire de plein droit aux personnes qui en font la demande. »

Procédure

Face à un refus implicite, l’APREI a alors saisi le tribunal administratif de Montpellier, qui par un jugement en date du 27 novembre 1999 a annulé celui-ci et a enjoint à l’AFDAIM de communiquer les documents demandés.

Mécontente, l'AFDAIM interjeta appel. Par un arrêt du 19 décembre 2003, la Cour d’Appel Administrative de Marseille rejeta les conclusions déposées par l’APREI, ce qui les amena devant le Conseil d’État. En effet, celle-ci estima que l’AFDAIM n'assurait pas une mission de service public.

Questions de droit

Il s’agissait alors pour nos juges du Palais Royal de répondre successivement aux questions suivantes :

· À quelles conditions un organisme privé peut-il être qualifié de service public ?
· L’AFDAIM ayant à sa charge un centre d’aide par le travail remplit-elle ses conditions ?
· L’AFDAIM ayant à sa charge un centre d’aide par le travail est-elle un organisme privé chargé d’une mission de service public ?

Solution

Aux problèmes posés, les juges du Conseil d’État estimèrent que l’AFDAIM n’assurait pas une mission de service public au motif « Que si l’insertion sociale et professionnelle des personnes handicapées constituait une mission d’intérêt général, il résulte toutefois des dispositions de la loi du 30 juin 1975, éclairées par leurs travaux préparatoires, que le législateur a entendu exclure que la mission assurée par les organismes privés gestionnaires de centres d’aide par le travail revête le caractère d’une mission de service public. ».  L’AFDAIM n’avait ainsi aucune obligation de communiquer à l'APREI les documents sollicités. Les juges du Conseil d'État rejetèrent en conséquence le pourvoi formé par l’APREI.

Annonce de plan

S’inscrivant dans une lignée jurisprudentielle bien établie, cet arrêt était particulièrement intéressant à étudier, car après avoir écarté d’office l’argument soulevé par l’APREI, relatif à un défaut de motivation de l’arrêt rendu en appelle ; les Juges du Palais Royal ont profité de ce litige non seulement pour synthétiser et éclaircir l’état du droit actuel concernant les méthodes d’identification traditionnelles du service public, mais aussi pour innover ces dernières en définissant de nouveaux critères subsidiaires de discernement.

En outre, il convient de rappeler que bien que les arrêts dits « Narcy » en date du 28 juin 1963 et « Ville de Melun » en date du 20 juillet 1990 avaient naguère posé les principales conditions d’identification d’un service public géré par une personne privée, certaines incertitudes continuaient tout de même de planer en doctrine...

C'est pourquoi, le raisonnement mené tant dans le fond que dans la forme par le Conseil d’État mérite ici une particulière attention, en ce qu’il réaffirme dans un premier temps les méthodes traditionnelles d’identification d’un service public en l’état du droit actuel (I) pour ensuite dans un second temps approfondir ces dernières en posant de nouveaux critères subsidiaires de qualification (II).

I. Une démarche d’identification traditionnelle du service public réaffirmée

- Juges du Conseil d'État rappellent que pour résoudre le présent litige (et donc a fortiori d'autres litiges similaires), il faut d'abord sonder le législateur (A) ensuite, le cas échéant soumettre l'activité en cause à des critères prétoriens en partie issus de l'arrêt dit "Narcy" (B).

A. Une prédominance de la qualification législative rappelée

« Considérant que si l’insertion sociale et professionnelle des personnes handicapées constitue une mission d’intérêt général, il résulte toutefois des dispositions de la loi du 30 juin 1975, éclairées par leurs travaux préparatoires, que le législateur a entendu exclure que la mission assurée par les organismes privés gestionnaires de centre d’Aides par le Travail revête le caractère d’une mission de service public. » (arrêt APREI)

- Arrêt intéressant, car si les centres d'aide par le travail remplissent implicitement les conditions prétoriennes ci -après exposées et peuvent être perçus en conséquence comme des services publics, le législateur n'a pas pour autant entendu leur accorder cette qualité...
- Donc la qualification législative en cas de litige prévaut toujours sur celle dégagée par des critères jurisprudentiels.
- Difficulté, car si le législateur a eu l'occasion de préciser expressément que certaines activités étaient des services publics (Loi du 30 décembre 1982 qui définit le service public des transports, etc.), il a également appliqué à des services publics sans distinction certaines règles juridiques...
- La loi du 17 juillet 1978 portant sur l’accès aux documents administratifs dont l’APREI demandait, en l’espèce l’application en est une belle illustration....
- Les juges du Palais Royal ont donc là encore dû analyser scrupuleusement les termes de la loi. Imprécis, ils ont essayé de déterminer quelle avait été l'intention du législateur en s'intéressant aux projets préparatoires. Ils en ont conclu que le législateur souhaitait exclure les centres d'aide par le travail du bénéfice de cette loi.

B. Des critères prétoriens d’identification du service public entérinés

« Considérant qu’indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public. » (arrêt APREI, reprise arrêt Narcy)

- D'après l'arrêt "Narcy" du 28/06/1963, une personne privée est considérée comme chargée d'assurer une mission de service public si cette mission présente un caractère d'intérêt général + qu'elle est exercée sous le contrôle de l'administration + personne privée a été investie à cette fin de prérogatives de puissance publique.
- Ces critères appliqués à de multiples reprises par les juges du Conseil d'État pour identifier les personnes privées chargées d'une mission de service public ont néanmoins été source en doctrine de plusieurs difficultés : fallait-il les appliquer cumulativement ? Alternativement ? La jurisprudence se brouillait ce qui fait de cet arrêt "APREI", un arrêt "unificateur et éclaireur".
- Arrêt "Ville de Melun" du 20/07/1990 considérait par exemple « Qu’une association municipale de loisirs bien que dénuée de prérogatives de puissance publique gérait tout de même une mission de service public. ».
- L'arrêt "APREI" consacre ainsi de nouveaux critères subsidiaires d'identification du service public en l'absence de prérogatives de puissance publique.

II. L’affirmation de nouveaux critères d’identification subsidiaires en l’absence de prérogatives de puissance publique

- En l'absence de prérogatives de puissance publique, les juges du Conseil d'État préconisent de rechercher par l'intermédiaire d'un faisceau d'indices (A) qui peut se révéler limité en pratique (B), la volonté de l'administration de confier à une personne privée une telle mission.

A. Un recours à une méthode du « faisceau d’indices » consacré

« Que, même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission. » (arrêt APREI)

- Après avoir rappelé la nécessité de satisfaire à un but d’intérêt général, socle intangible à toute qualification de service public, les juges du Conseil d'État ont admis qu'en l'absence « de prérogatives de puissance publique », il fallait rechercher l'existence de « sujétions & obligations imposées à un organisme privé". Seuls ces indices révèlent effectivement l'existence d'un service public.
- Ainsi en fonction de ce faisceau composé : de l’existence d’une mission d’intérêt général, de conditions particulières d’organisation, de création, de fonctionnement de l’organisme privé, d’obligations lui étant imposées et de l’existence de mesures permettant de vérifier que les objectifs imposés à cedit organisme ont été atteints, une personne privée gérant un service public se verra alors reconnaître ou non le caractère de service public, et ce alors même que celle-ci n’est pas dotée de prérogatives de puissance publique.
- Ce mode de clarification bienveillant peut toutefois susciter stupéfaction, en ce sens, qu’il n’a point été appliqué au litige en l’espèce, ni même été utile dans le raisonnement, peut-être aurait-il été plus judicieux et préférable pour nos juges de la Haute Assemblée administrative de procéder à une telle clarification ultérieurement en attendant un cas d’espèce plus propice qui leur permettra soit une application positive, soit négative de ce nouveau faisceau consacré afin de marquer la doctrine.
- L'arrêt « APREI » avait initialement pour but de partager « un véritable mode d’emploi » pour identifier et qualifier de service public les activités assurées telles qu'elles par des personnes privées. Or, force est de constater que cet objectif est loin d’être atteint en pratique (B).

B. Une appréciation « du faisceau d’indices » contestable

« Que, même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission. » (arrêt APREI)

- À trop vouloir parfaire l’état du droit actuel relatif au domaine du service public, la section contentieuse du Conseil d’État a plutôt engendré l’effet inverse...
- En outre, il convient de prime abord de relever qu’aucune information relative aux modalités d’application de ce « faisceau d’indices » n’a là encore été consacrée dans ce présent arrêt. Doit-on cumulativement appliquer les différents critères composant ce faisceau, ou peut-on alternativement les appliquer ? Y a-t-il certains critères qui prédominent sur d’autres ?
- Ajouté à cela, une importante subjectivité semble également se faire jour dans l’appréciation de « ce faisceau d’indices » ce qui pourrait bien être problématique à divers égards.
- Aussi, aucune précision n’a été donnée concernant la portée et les limites des critères définis, critères qui ne peuvent pour la plupart être appréciés théoriquement tant ils dépendent de considérations sociales, politiques et économiques du moment présent.

Sources :

- Organismes privés chargés de la gestion d'un service public et prérogatives de puissance publique : fin d'une vieille controverse, nouvelles interrogations - Frédéric Lenica - Julien Boucher - AJDA 2007. 793
- Vers une définition du service public ? - Claudie Boiteau - RFDA 2007. 803
- L'utilité sociale sans le service public : à propos de la mission assurée par le gestionnaire privé d'un centre d'aide par le travail - Geneviève Koubi - Gilles J. Guglielmi - RDSS 2007. 517