Qu’est-ce que l’avant-projet de loi ?

La première étape de la création de l’avant-projet de loi réside dans l’arbitrage. Ainsi cet avant-projet est rédigé par le cabinet du ministre compétent. Toutefois l’accord de tous les autres ministres possiblement intéressés par le projet est nécessaire, et, c’est à cette occasion qu’ont lieu des réunions interministérielles. Si un désaccord intervient, alors le Premier ministre décide.  
Intervient ensuite la deuxième phase : la consultation. Certains textes sont soumis, du fait de la Constitution ou de la loi, à l’avis de certaines institutions, tandis que d’autres ne le sont pas (même si, les concernant, le Gouvernement peut leur demander d’émettre un avis).
Puis intervient l’étude d’impact, attachée au projet de loi, qui comprend l’ensemble de ces consultations effectuées. L’article 39 de la Constitution prévoit que tous les projets de loi sont soumis au Conseil d’Etat pour avis. La loi organique du 15 avril 2009 prévoit les conditions de présentation desdits projets devant les deux assemblées formant le Parlement. Elle impose en outre l’élaboration d’une étude d’impact comprenant, entre autres, des documents inhérents aux objectifs poursuivis par le projet de loi, ses modalités d’application voire encore l’évaluation de ses conséquences sur les plans économique, financier, social et environnemental. Ces différentes conditions doivent être respectées et ce, afin d’améliorer la qualité des lois en devenir ainsi qu’à restreindre leur nombre. Toujours en vertu de cet article 39 de la Constitution, elles sont vérifiées par les conférences des présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui peuvent s’opposer à ce que le projet de loi soit inscrit à l’ordre du jour en cas de méconnaissance des conditions précitées. Le Conseil constitutionnel interviendra ici pour le cas particulier où les conférences et le Gouvernement seraient en désaccord.
Intervient ensuite le Conseil d’Etat en tant que conseiller juridique du Gouvernement. L’article 39 susmentionné impose qu’il soit consulté concernant les projets de loi. Il existe en son sein cinq sections administratives compétentes pour connaitre du projet selon sa nature. Le rapporteur de la section compétente rédigera son propre projet sur la base de l’avant-projet transmis. C’est ce projet qui sera examiné au sein de la section concernée, et en présence des commissaires du Gouvernement qui le représentent. Ce projet est analysé dans son intégralité, puis discuté un article à la fois. Le texte résultant de cette délibération est ensuite transmis à l’assemblée générale du Conseil d’Etat en vertu de la même procédure. Le rapporteur doit, devant cette assemblée, soutenir le projet tel qu’il est ressorti des travaux de sa section. L’assemblée adopte à l’issue de cet examen un texte définitif constituant l’avis du Conseil d’Etat donné au Gouvernement. Celui-ci est publié et joint au projet de loi ensuite déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat de façon à renseigner les débats parlementaires le concernant, ainsi qu’à avertir les citoyens à son sujet.
Il peut être retenu que le Conseil d’Etat intervient pour examiner le texte tant sur le fond que sur la forme. Cette intervention est primordiale de manière à restreindre au maximum une possible annulation (qu’elle soit partielle ou totale) du texte par le Conseil constitutionnel si celui-ci devait être saisi après le vote du projet au Parlement. Notons enfin que cet avis ne lie pas le Gouvernement.
 

L’intervention du Conseil des ministres et l’adoption du projet de loi

Le texte initialement soumis pour avis au Conseil d’Etat est examiné en Conseil des ministres : l’avant-projet de loi devient projet de loi. Conformément à l’article 39 de la Constitution, ce dernier est déposé sur le bureau de l’une des deux assemblées. Par principe, ce choix de l’assemblée par le Gouvernement est libre. Toutefois et par exception, tout projet de loi inhérent aux lois de finances ou de financement de la sécurité sociale doit être obligatoirement déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, tandis que tout projet de loi concernant l’organisation des collectivités territoriales doit l’être devant celui du Sénat.
Le projet de loi est composé par l’exposé des motifs, c’est-à-dire pourquoi il existe et les objectifs qu’il poursuit. Par ailleurs il comprend le dispositif, à savoir : le texte dans son ensemble qui sera voté par le Parlement. Enfin, il est comprend l’étude d’impact.
En définitive, à ce projet de loi s’ajoute un décret de présentation pris par le Premier ministre et contresigné par les ministres qui y sont désignés, et qui défendront le projet devant le Parlement. Le Gouvernement peut encore modifier le projet de loi déposé mais cela doit nécessairement s’effectuer par une lettre rectificative dont la rédaction revient au Premier ministre. Celle-ci sera, comme le projet de loi, transmise au Conseil d’Etat. Elle permet de retoucher le texte avant qu’il ne soit discuté et voté.


Quid du droit d’amendement ?

En application de l’article 44 de la Constitution, le Gouvernement mais aussi les parlementaires disposent concurremment du droit d’amendement. Néanmoins il est opportun de noter que les dispositions constitutionnelles de l’article 40 ne s’appliquent pas au droit d’amendement du Gouvernement : elles ne s’appliquent qu’à celui des parlementaires. Toutefois le Gouvernement se voit contraint de respecter les conditions d’exercice de ce droit, conditions prévues par la loi organique du 15 avril 2009 (par exemple : la motivation sommaire). En vertu de l’article 41 de la Constitution, le président de l’assemblée concernée peut opposer au Gouvernement l’irrecevabilité d’un amendement qui ne serait pas du domaine de la loi (et donc de l’article 34 de la Constitution). Le Conseil constitutionnel intervient si le Gouvernement et le président concerné sont en désaccord.


Références

Pauline Türk, Les Institutions de la Ve République, éd. Gualino, Paris, 2013, pp.136-155
https://www2.assemblee-nationale.fr/decouvrir-l-assemblee/role-et-pouvoirs-de-l-assemblee-nationale/les-fonctions-de-l-assemblee-nationale/les-fonctions-legislatives/l-initiative-gouvernementale
https://www.senat.fr/role/fiche/pjloi.html
https://www.vie-publique.fr/fiches/19476-comment-selabore-un-projet-de-loi